城乡和区域发展的政策建议

　　人口向中心城市周围的都市圈及沿海地区集聚，是城乡和区域发展的客观规律。为此，建议加快实施围绕中心城市的都市圈和城市群发展战略，促进各类生产要素合理流动和高效集聚，在集聚中走向平衡，在发展中营造平衡。

　　第一，强化都市圈的增长极作用。在城市群发展进程中，根据规模和功能定位差异，围绕中心城市建设半径30~80公里不等的都市圈，以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边中小城市，强化其增长极作用。在人口流出地，利用比较优势加强专业化分工，提高人均资源占有量和人均收入，推进农业规模化和现代化，提升农业国际竞争力。

　　第二，深化户籍制度改革，促进人口流动。城乡和地区间更为自由的人口流动，可对冲人口红利总量下降的负面影响，有利于提高劳动力资源的利用效率，缓解城市（特别是发达地区的大城市）的劳动力短缺。随着经济发展水平的提高，服务业占比将持续提高，可以创造大量就业，特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。

　　第三，加强流动人口子女的教育投资。加强在人口流入地的教育均等化，促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质教育，既有利于流动人口家庭团聚，又有利于人力资源大国建设。特别是在超大城市，人口老龄化和产业集聚带来大量劳动力需求，而面向外来人口子女的教育资源严重不足，对此，建议通过政府、市场和社会三方协同，增加教育投入。

　　第四，增强土地和住房管理的灵活性。土地和住房供应要与人口流动方向相一致，真正做到需求牵引供给、供给创造需求。建议在人口持续增长和房价高企的城市加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换。在人口流出地区做减量规划，使人口流出地闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标，在更大范围内进行跨地区交易和再配置，提高农民在指标异地交易中的收益。

　　第五，公共服务和基础设施的供给优化。从供给侧加大改革力度，在人口持续流入的大城市和都市圈，优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。相关投资既可直接拉动经济增长，又拥有可持续的回报，还可以缓解城市病，实现经济增长、生活宜居和社会和谐的目标。

　　（作者：陆铭，系上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员）