作者：陆铭

　　“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。作为一个发展中大国，面对国内外复杂多变的发展环境，“十四五”期间如果能够在城乡和区域发展方面解决一些体制性结构性问题，将会产生巨大“制度红利”，为高质量发展注入新的动能。

　　城乡和区域发展的结构调整空间

　　对于中国这样一个发展中大国而言，城乡和区域间的平衡发展是一个至关重要的目标。但长期以来，社会各界对于如何实现城乡和地区间的平衡发展存在一些认识误区。比如，认为平衡发展就是要防止经济和人口过度集中，在政策上需要通过行政力量的干预来实现城乡和区域经济的“平衡”发展。这种“平衡”发展的本质是追求人口和经济的均匀分布，与现代经济高效集聚的客观规律是矛盾的。

　　经济和人口集聚于少数发展条件好的地区和大城市周围的都市圈，是全球普遍存在的现象，这是规模经济的具体体现。遵循规模经济，优势地区的人口和经济活动的承载力会不断增强，因此，全球范围内出现了这样的趋势：人口和经济活动逐步从农村向城市转移，并且从小城市向大城市及周围都市圈集中。在这一过程中，借助于人口自由流动，每个地方的GDP在全国占比与其人口占比趋于一致，城乡和地区之间将实现人均收入和生活质量的趋同，这才是真正有意义的平衡发展，这一过程可以概括为“在集聚中走向平衡”。

　　人口和经济向少数地区的集聚，常常引起人们对于欠发达地区如何发展的担忧。实际上，全球普遍规律是，随着经济发展水平逐步提高，地区之间的人均GDP差距将经历先上升再下降的过程。在早期，地区之间的人均GDP差距会有所上升，这是因为发达地区已出现了规模经济效应，人均收入较快提高，而欠发达地区仍然存在大量剩余劳动力，人均收入提高较慢。但最终，地区间的人口自由流动将使地区间的人均GDP差距缩小，因为欠发达地区随着人口流出，人均资源占有量提升，农业实现规模经营，能够专业化地从事农业、旅游等产业。当前，中国的地区间差距虽然仍然较大，但已出现下降趋势，其中，既有长期转移支付带来的效果，也有人口流出导致欠发达地区人均资源占有量上升的因素。习近平总书记在2020年8月扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出，“不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异，不能简单、机械地理解均衡性。解决发展不平衡问题，要符合经济规律、自然规律，因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞一刀切”。

　　由于长期存在的体制性和结构性问题，我国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。数据显示，与世界上处于同样发展阶段的国家相比，我国的城市化率偏低约10个百分点。在国际上，人口越多的国家，其大城市（或都市圈）人口规模越大，相比之下，我国排名前30位的都市圈发展仍未达到与人口大国相匹配的规模。在城市中，有大约30%的常住人口是外来人口，有待实现市民化。在个别超大城市，非本地户籍外来人口的一半已经居住超过5年，约20%居住超过10年。根据上述情况，我国城乡和区域发展仍存在结构调整的空间，比如，在一些城市人口集聚可进一步加强，低密度的城市建设模式可以做出进一步的提升。

　　新发展格局背景下的城乡和区域发展

　　在8月24日举行的经济社会领域专家座谈会上，习近平总书记再次提出，要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。强调新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。从城乡和区域发展的角度来看，以人口、土地、资金等生产要素市场的改革为突破口，促进城乡和区域发展的空间结构调整，有利于国民经济大循环的畅通，释放经济增长的内需潜力，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

　　第一，城乡和地区间收入差距的缩小有利于促进消费。高收入者的边际消费倾向较低，因此收入差距扩大不利于消费增长。在我国，收入差距最为重要的构成就是城乡和地区间的收入差距。人口的自由流动有助于提高流动人口的收入水平，缩小城乡和地区间收入差距，从而能够促进消费。

　　第二，集约化的城市发展和外来人口市民化有利于服务业的发展。我国服务业GDP占比与发达国家历史同期相比低大约10个百分点，这与城市低密度的建设模式有关，也与户籍制度制约了外来人口消费有关。通过城市集约化紧凑化发展，推进外来人口市民化进程，可以促进消费增长，使服务业占比提升3～5个百分点。

　　更高效更协调的城乡和区域发展，不仅有利于形成以国内大循环为主的双循环发展新格局，而且可以促进经济的外循环，两者并非此消彼长的关系。这是因为，第一，加强人口和土地的空间匹配可以降成本。如果人口能够更为自由地在城乡和地区间流动，就可以更有效地利用人力资源，缓解发达地区的劳动力短缺现象，有利于降低人口流入地的劳动力成本。第二，城市化有利于乡村振兴和提升农业的国际竞争力。在城市化进程中，农村人口持续减少是必然现象，这有利于提高农村地区的人均资源，当前出现的一些农村留守老人、妇女、儿童等问题，并不是城市化的方向错了，而是因为城市化进程中存在着一些障碍（比如户籍制度），使得农村转移人口不能在城市及时获得同等的公共服务，制约了举家迁移。因此，未来的乡村振兴应持续走“人出来、钱进去”的发展道路，在人口城市化进程中推进农业规模化和现代化，提升农业的国际竞争力。