云南2020年脱贫攻坚中面临的问题

　　云南2019年脱贫攻坚取得了显著且令人欣慰的成绩，为2020年最终打赢现行标准下的脱贫攻坚战奠定了坚实基础，但也面临不少风险挑战。

　　巩固脱贫攻坚成果面临诸多风险。全省2019年预计净脱贫130万人，意味着剩下的建档立卡贫困人口只有50万人，2020年的脱贫任务不是很重，但相比之下，巩固脱贫攻坚成果的压力更大，这不仅是因为前面几年脱贫人口的基础还需要进一步夯实，而且是因为2019年刚脱贫人口的特征决定了巩固脱贫成果面临不少风险。首先是脱贫人口数量大，返贫困的概率也更大。按往年3%至5%的返贫率计算，也就在5万人以上。其次是2019年将有15个深度贫困县（市、区）脱贫摘帽，这些县（市、区）脱贫人口面临的产业基础较为薄弱，很容易出现返贫。再次是脱贫人口中有40%多是易地扶贫搬迁对象，他们的后续巩固本身就是一个大的问题和风险点。最后是按照云南农业气象一般规律，2020年云南有可能面临上半年干旱、下半年涝灾的风险，这对收入严重依赖家庭经营性收入的贫困地区和贫困农户来讲，家庭收入的稳定性将面临重大风险。这些风险不仅存在于已经脱贫和刚刚脱贫的人口身上，也存在于边缘人群身上，而云南由于较大的边缘人群规模，防止因自然灾害导致大规模边缘人群陷入贫困的风险也很大，也是巩固脱贫攻坚成果的风险点之一。

　　扶贫措施本身不很配套产生和留下一些风险。首先，易地扶贫搬迁城镇安置后续扶持及资产处理困难。全省近100万人的搬迁规模，城镇安置比例高达70%以上。如何让搬迁人口在城镇长久生活下去，不仅需要有特殊的产业与就业扶持政策，而且需要配套完善社会保障和社会治理等方面的设施。同时，近70万人搬迁到城镇，部分自然村整村搬迁，农户在原居住地的财产和集体所有的农村资产如何处置，是长期人资（资源）分离，还是创新农村产权制度，都是下一阶段云南扶贫工作需要重点考虑的内容。其次，资产收益扶贫的限期性与脱贫长期性之间存在矛盾。除农地经营权流转、住房下层商铺以外的资产收益扶贫项目外，其他资产收益扶贫项目的受益期限一般为3至5年，在3至5年内贫困户能够获得稳定的收益。但3年或5年到期后怎么办，成为资产收益扶贫后续扶持面临的首要问题。再次，公益性岗位就业收入的提高问题。全省各地把生态护林员、河道治理员、保洁员等一些公益性岗位开发出来，用来安置贫困家庭的富余劳动力，以提高贫困家庭的工资性收入。生态护林员年平均工资从7000元提高到8000元，这使拥有公益性岗位就业家庭在收入上实现了脱贫。但随着全国、全省扶贫工作的推进，2020年后云南农村贫困标准势必会进一步提高，如果公益性岗位工资没有提高，部分公益性岗位扶贫受益家庭势必返贫。最后是社会保障兜底扶贫群体的脱贫稳定性差，因为绝大部分依靠社会保障兜底实现脱贫的贫困人口，没有劳动能力或劳动能力弱，收入渠道单一，社会保障转移性收入之外的其他收入较低。

　　巩固与打赢本身存在一些矛盾。2020年，全省还剩下的建档立卡贫困人口约50万人，尽管数量不大，但贫困深度很深，致贫原因很复杂，扶贫举措要产生显著的即时性效果更难。可能剩下的9个贫困县（市、区），不仅都是深度贫困县（市、区），而且都是贫困人口规模较大、贫困发生率较高的，甚至呈现出一定的区域特征。可以将更多扶贫资源集中投入到这些地方，但一方面要产生即时性的效果很难，尤其是产业扶持和易地扶贫搬迁的就业扶持。另一方面，还要顾及到其与巩固脱贫成果所需投入和工作重点之间可能存在的矛盾。

　　云南2020年实现脱贫攻坚目标的工作重点

　　2020年是打赢现行标准下的脱贫攻坚战的收官之年。核心是要贯彻落实中央经济工作会议、农村工作会议和扶贫工作会议精神，以确保实现脱贫攻坚目标和巩固脱贫成果为基本目标，把巩固脱贫成果作为实现脱贫目标的重要内容，重点抓好以下几方面的工作。

　　把贯彻新发展理念与做好脱贫主要工作紧密衔接起来。把共享发展作为进一步完善各项扶贫政策和举措的出发点和落脚点；把创新发展作为推动各项扶贫政策举措的重要抓手；在努力统筹好打赢与巩固关系的基础上，协调推进扶贫与全面建成小康社会、扶贫与乡村振兴战略，使扶贫成为全面建成小康社会和推动乡村振兴战略的重要抓手；把农村绿色发展作为推动扶贫工作的重要引擎，使扶贫产业向着绿色、优质、高效方向发展；积极推动扶贫领域开放发展，尤其是通过对口帮扶和结对帮扶等措施的完善，带动贫困地区以及重大扶贫举措的开放发展。

　　采取有效举措保证剩下的贫困人口如期脱贫出列。围绕“两不愁、三保障”目标，对标对表，使还没有脱贫出列的50万建档立卡贫困人口如期脱贫出列，保证剩下的贫困县（市、区）如期脱贫摘帽，剩下的贫困村全部如期脱贫出列。核心是使贫困农户有安全住房、适龄儿童不因贫失学、贫困家庭不因病返贫和因病致贫等得到确实保障，同时通过两线合一和社会保障政策的不断完善，提高贫困人群的社会保障水平。在此基础上，通过提高就业稳定性和加大产业扶持力度等举措，确保贫困家庭收入超过贫困线标准10%以上，且收入较为稳定。

　　通过不断完善政策配套来巩固脱贫成果。首先，分类推进易地扶贫搬迁城镇安置后续扶持。对无打工经历或劳动力综合素质偏低的安置户，加强公益岗位开发，帮助其稳定实现转移就业和收入持续增加。对有打工经历或劳动力综合素质较高的安置户，开展技术巩固及提高培训，巩固劳动力转移就业成果。结合安置点农产品交易市场建设，加快扶持一批搬迁群众成为农产品经纪人、零售商、物流从业人员。加强扶贫车间建设力度，使之成为带动农村产业发展和贫困农户增收的重要途径。加强创业扶持，扶持部分有技能和有技术的搬迁群众自主创业。引导和鼓励安置点组建“自强性”社会组织，提高搬迁群众适应搬迁生活的能力。深化农村产权制度改革，对部分以非农就业为主的安置户，探索承包土地经营权、林地经营权、宅基地使用权有偿退出机制。对整村搬迁的迁出地的土地进行统一规划和开发，提高搬迁群众的资产收益。进一步强化城镇集中安置区的公共服务基础设施建设，为实现有效治理提供保障。其次，探索多元化的资产收益扶贫后续扶持机制。加强产业扶持，以产业扶贫代替资产收益扶贫，尤其是通过发展壮大农民专业合作社和家庭农场等方式，鼓励贫困农户和贫困村抱团发展和联合发展。通过产业扶贫，增加资产收益扶贫受益群众收入，消解资产收益扶贫到期后收入骤降的问题。对无劳动能力的特殊贫困群体，尽快纳入社会保障兜底扶贫范围。妥善处置以金融扶持、产业扶持资金为主的资产收益扶贫资本金。积极鼓励贫困村发展壮大村集体经济，使村集体经济发展与贫困农户抱团发展有机结合。再次，多举措探索公益性就业岗位后续扶持。一方面，在既定的公益岗位扶贫期间，加强扶贫对象其他技能技术的培训，争取获得收入更高、更稳定的就业机会。另一方面，逐步提高公益性岗位的待遇。最后，探索建立与经济社会发展相适应的社会保障兜底扶贫机制。重点是适时提高最低生活保障线，提高最低生活保障水平。

　　处理好打赢与巩固的关系。把打赢作为实现扶贫目标的重中之重，把持续巩固脱贫成果作为提高扶贫质量的重要抓手统筹推动。合理配置扶贫资源，在坚持脱贫不脱挂钩、脱贫不脱政策的基础上，使更多省级及以上财政专项扶贫新增资源用于未脱贫摘帽的9个贫困县（市、区），而将涉农财政资源和基层政府的扶持资源更多用于巩固脱贫攻坚成果。尽快研究接续扶贫政策举措，强化对边缘人群的扶持力度，尤其是确保非四类对象的“三保障”水平和社会保障水平，争取与建档立卡贫困人口一致。继续加大对贫困村基础设施和公共服务设施的支持力度，夯实脱贫成果的基础支撑。

　　（责任编辑 沈 艳）  

　　作者 郑宝华 云南省社会科学院农村发展研究所所长，研究员、博士

　　2020年《社会主义论坛》第3期“特别策划”

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