作者 罗洪启 中共云南省委党校（云南行政学院）法学教研部　

　　作为规范党组织活动和党员行为的基本规范，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）不仅在“1+4”党内法规体系中居于十分重要的地位，而且与《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）《中华人民共和国刑法》等国家法律紧密衔接。因此，党的纪律与国家法律之间如何衔接与协调，不仅是执纪执法实践中的现实问题，也是极具学术探究价值的法理问题。2023年新修订《条例》在总则第4条中明确提出“执纪执法贯通”，并且针对基层执纪执法实践中存在的一些疑难问题，进一步明确了纪法衔接的规则。

　　党纪处分与组织处理如何衔接

　　党纪处分和组织处理都是对违纪党员的处理方式。党纪处分概念清晰，种类明确，包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍；但组织处理的概念及种类一直不甚明晰，2021年3月，中共中央办公厅发布《中国共产党组织处理规定（试行）》（以下简称《组织处理规定（试行）》）中，第三条首次明确了组织处理的概念及种类：“本规定所称组织处理，是指党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施，包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。”

　　党纪处分与组织处理虽然都是对违纪党员的处理方式，但两者的适用场景却并不完全一致。党纪处分是党组织对违纪党员的最终定性评价，所以只能在调查终结以后，在“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”的基础上作出；而组织处理则既可以在调查终结时适用，也可以在立案调查之初就适用，当党员涉嫌违纪被立案调查时，根据情况可对被审查党员先行采取组织处理措施：不宜在现岗位继续工作的，可予以调整职务；不宜继续担任领导职务的，可予以免职。如果党员被调查时就被免职，就可能会出现一种情况：如果调查终结后，根据《条例》规定对该党员应给予“撤销党内职务”处分时，该党员应如何处理？如果机械适用《条例》（2018年版）第11条第二款“对于应当受到撤销党内职务处分，但是本人没有担任党内职务的，应当给予其严重警告”，因该党员被免职后已无职务，似乎应当给予该党员“严重警告”。然而，如此处理却不甚妥当——因为该党员并非没有职务，而是因被调查而被免职了。可见，既有的规则对此问题缺乏明晰规定。2023年新修订的《条例》第11条第二款增写“对于在立案审查中因涉嫌违犯党纪被免职的党员，审查后依照本条例规定应当给予撤销党内职务处分的，应当按照其原任职务给予撤销党内职务处分”，对此问题作了彻底明确。

　　另外，2023年新修订《条例》第14条还增写第一款：“党员干部受到党纪处分，需要同时进行组织处理的，党组织应当按照规定给予组织处理。”与《组织处理规定（试行）》第8条“组织处理可以单独使用，也可以和党纪政务处分合并使用”的规定相衔接，重申党纪处分与组织处理可以合并使用，但不能以党纪政务等处分规避组织调整，也不能以组织调整代替党纪政务等处分，否则将构成“在推进领导干部能上能下工作中搞好人主义”违纪行为（2023年《条例》增写的第85条）。

　　党纪处分与政务处分及其他处分如何衔接

　　监察体制改革后，公职人员受到双重监督：一方面受到任免机关（单位）的内部监督，任免机关（单位）对公职人员具有教育、管理和监督职能，可以根据《行政机关公务员处分条例》《政务处分法》等法律法规对其进行处分；另一方面受到监察机关的外部监督，监察机关对公职人员的职务违法和职务犯罪具有专属管辖权，可以根据《政务处分法》对其进行政务处分。两种处分的种类完全相同，都是警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。那么，党纪处分与政务处分及任免机关（单位）处分如何衔接与协调呢？《条例》对此问题作了两方面的修订：

　　一是与《政务处分法》《公务员法》相衔接，明确了政务处分与任免机关（单位）处分并行但不重复的规则。《条例》（2018年版）已明确了“纪在法前，罪在法后”（党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪时，原则上先作出党纪处分决定，并按规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理）的规则。2023年《条例》第31条对此规则作出重要修改，规定党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪时，对其作出党纪处分决定后，既可以由监察机关给予政务处分，也可以由任免机关（单位）给予处分。如果监察机关发现任免机关（单位）应处分而不予处分或处分违法、不当时，应当及时向任免机关（单位）提出监察建议；如果任免机关（单位）发现公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪，应当依法移送监察机关处理。

　　二是确定了党纪处分与政务处分（包括任免机关/单位处分）的匹配原则。公职人员大都具有中共党员身份，因此，党纪处分与政务处分（包括任免机关/单位的处分）如何匹配是执纪执法实践中的常见问题。对此问题，2018年4月16日国家监察委印发的《公职人员政务处分暂行规定》第8条规定：“监察机关对公职人员中的中共党员给予政务处分，一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配”；2019年10月18日《政务处分法（草案）》首次向社会公布时，保留了此规定；但2020年6月20日正式颁布的《政务处分法》删除了此规定。《政务处分法》删除此规定体现了把纪律挺在前面、纪严于法的理念，从立法的角度来看是科学严谨的，但也使党纪政务处分如何匹配不再有明确的条文依据。因此，纪检监察实践中，党纪处分与政务处分的匹配存在四种情形：一是有党纪处分但无政务处分，此种情况的党纪处分主要是警告、严重警告轻处分；二是既有党纪处分又有政务处分，且两者轻重大致匹配；三是党纪处分比政务处分重，如党纪处分为开除党籍，政务处分为撤职；四是有政务处分但无党纪处分，如政务处分为警告，但没有党纪处分。

　　针对执纪执法实践中党纪政务处分匹配规则不明确的现状，2023年《条例》新增第28条，确定了“适用纪律和适用法律有机融合，党纪处分等处分相匹配”的基本原则；第35条第二款新增“党员依法受到撤职以上处分的，应当依照本条例规定给予撤销党内职务以上处分”。此规定实际为党纪政务处分（包括任免机关/单位处分）的匹配规则画了一条底线：当政务处分（包括任免机关/单位处分）属于撤职以上重处分时，党纪处分不得低于撤销党内职务；如果政务处分（包括任免机关/单位处分）属于撤职以下轻处分时，应给予违法党员什么党纪处分，执纪机关拥有一定的自由裁量权。2023年《条例》中对这些条款的修改，体现了执法原则性与灵活性的有机统一。

　　党纪处分与一般违法行为（行政处罚）如何衔接

　　对党纪处分与一般违法行为（行政处罚）如何衔接的问题，《条例》（2015年版）已有规定，但较为原则：“党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，或者有其他违法行为，损害党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。”即党员有一般违法时，是否要给予其党纪（政务）处分，以及要给予其什么党纪（政务）处分，主要取决于其违法行为的性质，既可能无需任何处分（如交通违法），也可能是轻处分（如寻衅滋事、打架斗殴、饮酒驾驶等），也可能是重处分（如吸毒、赌博、嫖娼等），执纪机关具有较大的自由裁量权。

　　2023年《条例》第30条对此规则作了三处重要修改，一是第一款将“其他违法行为”修改为“其他破坏社会主义市场经济、违反治安管理等违法行为”，实现了《条例》与《治安管理处罚法》等法律法规的有效衔接；二是增写第二款，规定“违反国家财经纪律，在公共资金收支、税务管理、国有资产管理、政府采购管理、金融管理、财务会计管理等财经活动中有违法行为的，依照前款规定处理”，实现了《条例》与《预算法》《会计法》《审计法》等财经管理相关法律法规的有效衔接，明确党员违反财经纪律时，不仅要按照国家法律法规追究其法律责任，也要根据《条例》追究其党纪责任；三是增写第三款，规定“党员有嫖娼或者吸食、注射毒品等丧失党员条件，严重败坏党的形象行为的，应当给予开除党籍处分”。

　　党员嫖娼或吸毒应予开除党籍处分，源于《条例》（2003年版）中的第156条、160条规定；2015年《条例》修订时，贯彻纪法分开原则，删除了上述条款，代之以“视具体情节给予警告直至开除党籍处分”的纪法衔接规则。实践中，依据此规则给予有嫖娼、吸毒行为的党员开除党籍处分，合规性虽然并无瑕疵，但此规则的处分幅度毕竟涵盖了从警告到开除党籍的宽泛范围，执纪机关具有较大的自由裁量权，被调查的党员也存在讨价还价的空间，不利于提高执纪的权威性与统一性。故2023年新修订《条例》特意将本属于国家法规定的嫖娼、吸毒等丧失党员条件的违法行为重新纳入，以凸显党纪对此类违法行为的零容忍态度。

　　党纪处分与犯罪（刑事处罚）如何衔接

　　党纪处分与犯罪（刑事处罚）如何衔接的问题，2015年、2018年的《条例》已构建了较为完善的衔接规则，2023年《条例》在这方面基本未做修改。

　　第29条规定，党员涉及职务犯罪时，其党纪处分轻则撤销党内职务，重则开除。第31条规定，当党员涉嫌犯罪时，原则上要先作出党纪处分，再按规定对给予政务处分或者由任免机关（单位）给予处分后，再移送有关国家机关依法处理（此条有修改已如前所述）。第32条规定，党员在侦查（调查）阶段，无需对其进行实体处理，但如党员被依法留置、逮捕的，要中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。

　　第33条规定，党员涉及犯罪时，有三种情况尚有不被开除党籍的可能，但最轻处分也是撤销党内职务：检察院不起诉；法院判决免予刑事处罚；法院判决单处罚金。第34条规定，党员涉及犯罪时，有三种情况必须开除党籍：故意犯罪被判主刑（包括缓刑）；被单处或附加剥夺政治权利；过失犯罪被判处三年以上（不含三年）有期徒刑。其中，如果过失犯罪被判处三年以下有期徒刑的，一般应开除党籍，特殊情况下，经上级党组织批准可以不开除。

　　第35条规定，党员被依法追究责任后，党组织可以根据生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节依《条例》直接给予党纪处分，是公职人员的由监察机关给予相应政务处分或者由任免机关（单位）给予相应处分。如果法律文书被推翻或被改变对党纪处分或组织处理结果有影响的，党组织应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等重新作出相应处理。

　　总之，具有中共党员身份的公职人员身份具有多重性。作为公民，应模范遵守国家法律法规；作为公职人员，其应严格遵守《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《政务处分法》等职务行为纪律规范（这些职务行为纪律规范也由国家法律调整）；作为党员，其应严格遵守党章和党的纪律规范。如果其违法犯罪，可能会被行政处罚或刑事处罚；如果其违反职务行为纪律规范，可能会被任免机关（单位）处分或监察机关政务处分；如果其违反党纪，可能会被组织处理或党纪处分。这些不同形式的责任主体都同属一人，因而必然存在如何衔接与协调的问题，2015年、2018年《条例》虽然已确定了一些纪法衔接规则，但实践中仍有些问题规定得不够清晰，而且与其他党内法规及国家法律衔接还不够顺畅。2023年新修订的《条例》在既有纪法衔接规则基础上，与《组织处理规定（试行）》等党内法规和《监察法》《政务处分法》《公务员法》等法律法规紧密衔接，构建了更完善明晰的纪法衔接规则，对于推进基层执纪执法的规范化、法制化，具有重要意义。

　　（责任编辑 苏宇箫）