2020年5月6日召开的第十三届云南省人民政府党组第47次（扩大）会议，强调要加快推进中国（云南）自由贸易试验区建设。2019年国务院《关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》提出，中国（云南）自由贸易试验区涵盖三个片区：昆明片区、红河片区、德宏片区，三大片区建设均利好边境跨境旅游发展。这些文件中提出的合作机制为推进云南省跨境旅游发展提供了政策支撑等难得的机遇。云南省应正视机遇与挑战，着力于“问题导向”，更好地发挥自贸区平台和“试验田”作用，更好地发挥新时代改革开放新高地的示范、引领和辐射带动作用，以自由贸易试验区建设为新的动能，采取较有力的策略和措施，为建设面向南亚东南亚辐射中心助力，建设中国旅游的“南大门”和面向南亚东南亚甚至环印度洋地区的区域性国际旅游中心。

　　云南发展跨境旅游面临的问题与困境

　　双边及多边协调机制仍不健全。跨境旅游合作涉及国家领土主权、口岸开放、海关监管、对外投资、通关便利化、产品质量监管、法律法规等诸多问题，涉及管理部门较多且政策性强，由于地方政府权限不足，需要从双边或多边的国家层面来进行协调和推动。虽然目前我国与缅甸、老挝、越南等东南亚国家均建立了良好的外交关系，但由于双边及多边国家权力的交错复杂、互相信任不足及沟通不畅，使得跨境旅游合作机制以及旅游管理体制的实践操作推进缓慢，具体的会晤协商机制、协调合作机制结构也尚未明晰，各自为营现象较为突出。

　　配套政策措施不足且限制较多。当前国家层面尚未出台跨境旅游合作整体规划以及相应配套政策支持，对于云南省边境州（市）纳入跨境旅游合作的具体区域，以及与周边国家共同规划、开发和管理跨境旅游合作方案尚不明确，各相关部门职责不明，缺乏强有力的机构保障，使得目前跨境旅游合作更多停留于概念层面，尚未有实质性的推进。此外，出于国家安全考虑，现行的出入境管理政策和边界管理制度对人员、交通工具及生产要素的自由往来具有刚性约束，实现出入境的高效便利需要双边国家的统筹协调，因而在一定程度上阻碍了跨境旅游合作区的发展。

　　相关基础设施建设较为薄弱。跨境旅游合作需要具有较为完善的基础设施条件和旅游接待设施体系。近年来云南省边境地区针对基础设施建设和边境旅游接待条件进行了一定程度的提升，但整体而言其供给侧结构仍然相对滞后。而与云南省毗邻的缅甸、老挝、越南等东南亚国家，受经济社会发展条件等综合影响，其道路、水电、环境卫生等基础设施建设尚不健全，旅游基础设施和公共服务体系还不完善，资金投入水平有待提升。同时，云南省及其毗邻国家边境地区的中高端旅游服务人才均相对较少，服务质量普遍不高，难以满足跨境旅游合作需求。

　　通关便利化条件不足。目前，云南省边境口岸通关便利化程度普遍较低，相较于以往一团一证的简单手续，一人一证的《中华人民共和国出入境通行证》需面见申请人进行审核并在公安办证机关照相，繁复操作环节增加了时间成本。此外，受边境旅游异地办证资质的限定，出入境口岸有了硬性要求，致使在跨境旅游出入境口岸的选择方面存在不便，旅游环线建设易受阻。

　　把云南建设成为辐射南亚东南亚跨境旅游发展中心的建议

　　以自由贸易试验区建设为新的动能，充分释放区位优势，三片区分工协作。将昆明建设成为面向南亚东南亚的国际旅游中心城市、国际区域旅游合作先行区以及面向南亚东南亚的旅游辐射中心与集散中心，将河口建设成中越边境旅游试验区和新兴跨境旅游目的地，将瑞丽建设成跨境旅游合作区和沿边开发开放新高地。

　　探索边跨境旅游“云南模式”。以自由贸易试验区建设为新契机，在自由贸易试验区框架下在省级层面率先设立边境旅游试验区、跨境旅游合作区，条件成熟后争取成为国家级的“两区”建设示范区。瑞丽依托瑞丽—木姐国家级跨境经济合作区和瑞丽“重点开发开放试验区”“有一个美丽的地方”“东方珠宝城”“口岸明珠城市”四张名片，建设瑞丽—木姐滇缅跨境旅游合作区。重点打造旅游综合体、旅游商贸区；建设乡村旅游点、少数民族村寨和特色旅游小镇，建立专营免税店、特色购物街区、特色商业区、跨境购物区，打造旅游演艺体验项目；打造跨境观光游、民族文化体验游、研修旅游、温泉康体游、运动休闲游、热带特色美食旅游、养生养老度假游、自驾露营游、节庆赛事游、红色旅游、民俗风情表演游等旅游产品；全面推进出入境便利化、基础设施建设、公共服务体系建设、跨国自驾游产品开发、旅游自由贸易区建设、科技运用与管理输出、人力资源开发、旅游安全管理等，争取纳入国家“一口岸多通道”管理首批建设试点，重点在瑞丽建设中缅边境旅游经济贸易中心、西南开放的重要国际陆港、国际文化交流窗口、沿边统筹城乡发展先行区和睦邻安邻富邻模范区。河口依托昆河高速公路、红河航道等国际交通优势，以河口边境经济合作区为引领，联动红河综合保税区，在跨境旅游线路开辟跨国自驾旅游产品开发、旅游客源互荐互送、世界文化遗产联合申报等方面，深化与越南北部九省的跨境旅游合作。重点建设旅游功能区、旅游商贸区、特色旅游小镇，完善专营免税店、特色购物街区、特色商业区、跨境购物区、跨境文艺演艺等，打造以军旅体验游线、娱乐购物游线、运动养生游线、休闲考古游线、探秘游线、异国风情等为依托的旅游产品等。

　　建设中国—南亚东南亚旅游信息中心。利用建设“数字云南”“一部手机游云南”“一部手机办事通”和自贸试验区积极构建5G产业体系，推动互联网、大数据、人工智能与实体经济深度融合，加快推进面向南亚东南亚的离岸呼叫中心业务。完善昆明区域性国际通信业务出入口局功能，扩容国际通信出口带宽的机会，建设中国—南亚东南亚智慧旅游大数据平台、旅游信息中心。

　　打造面向南亚东南亚的健康旅居目的地。充分利用云南地理、气候、生态、建设“中国最美丽省份”、打造“三张牌”、特色小镇等条件，利用自贸试验区“可按照规定开展干细胞临床前沿医疗技术研究项目。大力发展中医药服务贸易，推动中医药海外创新发展，推进边境地区人员往来便利化，开辟境外人员入境就医紧急救助通道等，大力发展健康旅游，吸引南亚东南亚国家居民和第三国旅游者来云南旅游、康养、医疗、居住等。

　　加强基础设施建设，增强旅游的通达性。“构建连接南亚东南亚的国际开放大通道。加快推动孟中印缅经济走廊、中国—中南半岛经济走廊陆路大通道建设，构建区域运输大动脉。建设昆明国际航空枢纽和空港型国家物流枢纽，在对外航权谈判中，在平等互利基础上，积极争取昆明航空枢纽建设所需的包括第五航权在内的国际航权。支持昆明长水国际机场开展航班时刻改革试点。”以双方现有的空、陆交通网络为依托，探索多种交通方式组合。增加通往东南亚国家首都和重要旅游目的地的航线和航班。构建以昆明长水国际机场为枢纽、沿边地区城市支线为辅助、面向南亚东南亚国家的航空网络体系。加快大瑞铁路、瑞丽—木姐—腊戍—曼德勒—皎漂铁路、泛亚铁路东线建设，加快中缅瑞丽江航道建设工程、红河港及李仙江梯级库群航运基础设施以及沿线港口建设，做好国际旅游水路建设。加快建设跨国高速公路，推动跨境自驾旅游，建设中缅、中老、中越自驾车服务总部，鼓励组建跨境旅游汽车公司，加快沿边级跨境高等级公路网建设，继续实施沿边地区建制村公路通畅工程。加强沿边公路与铁路、航空、水运等运输方式之间的有机衔接，构建便捷高效、通达内外的多式联运综合交通体系。

　　提升旅游通关便利化水平。以开发开放为手段，以便利化往来为保障。树立“开放、合作、互利、双赢”意识，逐步扩大跨境旅游合作领域，放宽市场准入，促进物资、信息、资金、人才等发展要素的自由流动；以便利化往来为保障，提高邻国之间人员、车辆的流动速率，构建跨境旅游合作“一卡通”或“一证通”等，允许持双方认可的有效证件跨境自由流动；探索发放第三国人员“通行证”以及便利化的旅客签证制度，在国家一类口岸设立口岸签证机关，授权口岸签证业务；国际游客实行和落实72小时或144小时过境免签，持护照及有效签证可以自由选择异地口岸出入境；争取公安部开放和放宽南亚东南亚游客进入中国旅游的范围和区域，推动国家层面允许南亚东南亚公民持合法有效的出入境证件参加中方旅行社组织到自贸试验区进行旅游活动。允许边境跨境旅游团队持护照及有效签证可以自由选择异地口岸出入境。实行自驾车口岸“一站式”通关模式，授予自驾车出入境旅游审批权限。

　　加大相关政策支持力度。增强加大中央财政对跨境旅游合作均衡性转移支付力度，提高国家专项扶持资金以及“两区”扶持资金的倾斜，落实对边疆地区基础设施、配套设施、接待设施等方面的支持；落实中央财政对跨境旅游合作补助，对符合条件的公共设施、旅游等项目贷款给予贴息支持。实行购物离境退税政策，大力提高国内外游客购物消费水平。鼓励搭建融资平台,支持设立发展引导基金、风险投资基金、担保资金等，拓宽旅游企业融资渠道，鼓励、引导有条件的旅游企业采取多种形式上市融资。对跨境旅游合作土地用地计划指标给予倾斜，探索、推进农村集体经营性建设用地流转。

　　加强对旅游人才的重点培养。积极实施“人才强旅”战略。积极探索建立与国际接轨的全球人才招聘制度和吸引外国高技术人才的管理制度，开辟域外旅游人才绿色通道。积极引进国内外旅游管理、策划、规划、培训等优秀技术人才；积极招录、引进一批能熟练应用多种语言的人才，选送优秀人才到国外学习。支持促进边境旅游科研单位和旅游规划单位咨询。

　　（责任编辑 李建宏）  

　　​作者 明庆忠 云南财经大学旅游文化产业研究院教授

　　2020年第7期《社会主义论坛》“专题调研”