作者：沈坤荣

党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。习近平同志在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调，要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。建设世界级城市群，发挥其优化空间布局和集聚生产要素的重要作用，推动区域经济发展质量变革、效率变革、动力变革，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想、推动经济高质量发展的重要体现，是实施区域协调发展战略的重要内容。

城市群是经济发展水平的重要标志

城市群崛起是经济发展到一定阶段的重要标志，同时对经济发展具有巨大带动作用。

世界级城市群随着开放型经济快速发展在湾区崛起。上世纪60年代以来，随着世界经济快速发展、经济全球化深入推进，各种生产要素日益向湾区集聚，沿海港湾地区快速发展，形成了以世界级港口为基础、以产业集聚为动力、以广阔腹地为支撑的湾区城市群。湾区城市群大多由滨海经济、港口经济、都市经济与网络经济高度融合而成，这种特有的经济格局是海岸贸易、都市商圈与湾区地理形态的聚合体。

城市群是经济发展的重要引擎。规模效应、技术外溢和不完全竞争会引导经济活动在空间集中，在市场机制作用下，各类生产要素也会自发向资本回报率高的地区集聚。这种集中和集聚多在城市中实现，发展到一定阶段，就逐步形成了城市群。城市群有利于促进要素自由流动，不断拓展市场边界；有利于形成规模经济，降低企业的生产成本和交易成本；有利于劳动分工、知识溢出，产生正外部性，促进创新并带动收益递增；有利于在区域内形成合理的发展格局和健全的协调机制。城市群通过引领区域经济转型升级、资源高效配置、技术变革扩散，在增强区域经济活力、提升区域经济效率方面发挥着重要作用。

世界级城市群的共同特征

东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区和大伦敦都市区等世界级城市群大都是所在国家的金融中心、工业中心、创新中心，拥有充满活力的产学研创新体系、优美的自然生态和包容失败的创新文化。总体来看，世界级城市群具有一些共同特征。

拥有国际化视野与创新功能区兼备的核心城市。城市群的核心城市处于对外开放前沿，是高端生产要素跨境流动的门户。高度开放的环境、高端要素的集聚更容易孵化创新型企业，因此核心城市具有较好的创新基础。开放、包容、多元的创新文化以及完善的产学研创新体系极大提高了核心城市的创新能力，并通过示范作用、外溢效应带动周边中小城市发展。

拥有网络化的基础设施体系。高效便捷的现代市场体系离不开发达的交通网络。世界级城市群具备现代化的城市轨道交通、完善的城际基础设施、发达的航运功能、良好的市场环境，并逐渐向腹地延伸。网络化基础设施有利于降低货物运输成本、促进资源自由流动，既能促进湾区核心城市与周边中小城市进行产业合作，又能促进城市群与广阔腹地良性互动，实现区域协调发展。

拥有统一的区域治理机制。世界级城市群大都非常注重城际基础设施衔接、产业结构差异互补、公共服务均衡化以及生态环境保护等方面的统筹规划。例如，东京湾区除了统一的大东京规划，每个地区也各有规划，各种规划的协调衔接工作大都由智库完成。纽约湾区的统筹规划由跨行政区域的纽约区域规划协会完成。旧金山湾区建立的区域治理机制涵盖基础设施、生态保护、空气质量等方面，旨在推动区域协调发展。1937年，为了解决伦敦人口过度集聚问题，英国政府成立“巴罗委员会”，并根据该委员会提交的报告编制首轮大伦敦规划，奠定了大伦敦都市区的空间格局。

我国城市群建设的实践探索

2014年2月，习近平同志考察北京市并主持召开座谈会，强调实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略。2017年的《政府工作报告》提出，要研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群是我国最重要的经济中心，肩负着引领国内高水平城市群建设、打造世界级城市群的双重任务。因此，深入推进这三大城市群建设，具有深远的战略意义。

京津冀城市群。京津冀城市群包括北京、天津以及河北11市，北京、天津是两大核心城市。长期以来，由于北京承载过多非首都功能，一方面“大城市病”问题较为突出，另一方面对周边地区的经济辐射作用不够强。因此，党的十九大报告指出，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。雄安新区是北京非首都功能疏解集中承载地，也是贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，有利于优化京津冀城市布局和空间结构、补齐河北发展短板。

长三角城市群。根据《长江三角洲城市群发展规划》，长三角城市群由26个城市组成。从城市定位来看，上海致力于打造国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心。南京、苏州是全国先进制造业中心，苏南5市在新型制造业发展中占有重要地位；南通成立通州湾江海联动开发示范区，打造江苏沿海新兴区域枢纽港；扬子江城市群为上海提供广阔的经济腹地。杭州是“互联网+”双创中心，拥有全新的商业模式以及阿里巴巴、网易等知名互联网企业；宁波是重要的港口城市和制造业基地，宁波—舟山港的货运吞吐量位居全国第一。合肥已经建成世界级新型显示面板生产基地，初步形成了以战略性新兴产业为先导的先进制造业体系。

粤港澳大湾区城市群。粤港澳大湾区城市群包括广州等9市和香港、澳门两个特别行政区。粤港澳大湾区呈现多元化产业格局。深圳以电子信息产业、生物医药、新能源等高新技术产业为主，是我国首屈一指的创新型城市。广州是华南地区的高端制造业中心和贸易枢纽，汽车制造业、重大装备制造业发展速度较快。除了深圳与广州，珠三角其他城市的产业差异化程度并不明显。香港是国际金融中心，贸易、物流、金融服务业发达。近年来，澳门致力于打造葡语系商贸合作服务平台和世界旅游休闲中心。如果香港的金融资本、深圳的创新和珠三角的制造业进一步形成良性互动，粤港澳大湾区一体化发展将达到更高水平、发挥更大作用。

高质量发展城市群经济的路径

世界级城市群的发展经验表明，高质量发展的城市群可以优化区域发展格局，带动整个经济高质量发展。从我国实际出发，推动城市群持续健康发展，当前可从以下三个方面着手。

建设互联互通的基础设施网络。世界级城市群的共同特点是对内联系紧密、对外高度开放，区域内生产要素实现自由流动。这就需要建设覆盖交通、能源以及公共服务的网络化基础设施。第一，研究制定超越省级的发展规划，构建高效便捷的现代综合交通运输体系。打通不同行政区之间的“断头路”，大力发展城际轨道交通，补齐基础设施短板。第二，建立稳定高效的能源、水资源供应体系，实现区域内油、气、电、水等同类型能源资源同网同价，打造一体化都市圈。第三，建立区域公共交通、医疗卫生、社区服务结算中心，推进区域内公共设施和公共服务互联共享，实现公共服务“一卡通”。

建立健全有效合作机制。实现城市群内各城市协同发展，必须促进公共服务深度融合，加快建设区域一体化市场。为此，需要建立健全有效合作机制。第一，加强顶层设计，完善区域协调机制，突破区域协同发展的行政边界制约，推动资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素在区域内自由流动和优化配置。第二，调整城市群生产力布局，加快产业对接协作，推动各城市差异化发展。第三，优化城市群空间结构，建立常态化的城市沟通协调机制，促进各城市分工合作，实现资源互补与功能融合，提高城市综合承载能力。

建设世界级人才集聚高地。人才是最重要的生产要素，是创新的主体。应把建设世界级人才集聚高地作为我国城市群发展的第一方略，让人才“引得来”“使上劲”“留得住”。一是根据功能区定位，以规划引人才，以产业引人才，以市场引人才，避免城市间人才引进的恶性竞争，实现不同类型、不同层次人才的优化配置。二是加强各类创新创业服务平台、知识产权交易平台等公共服务设施建设，营造有利于创新创业的环境，让人才“使上劲”，使其技术与知识“用得上”。三是加强公共产品和服务供给，促进基本公共服务均等化。加快推进户籍制度改革，大力推进公租房、廉租房建设，降低新市民的居住成本。改革行政审批制度，推广“不见面审批”、办税事项“最多跑一次”等经验，降低准入门槛，让各类人才“留得住”，成为城市群发展的第一要素。

（作者为南京大学商学院院长、教育部长江学者特聘教授）

《 人民日报 》（ 2018年08月06日 07 版）