作者：周尚君

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题。党的十九大报告明确要求，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一。这是立足我国社会主义法治建设实际，对全面依法治国宏伟目标和实现路径作出的重要部署。新时代全面推进依法治国，必须在党的坚强领导下统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。

坚持整体谋划，加快建设法治体系

中国特色社会主义法治体系由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系构成，它是一个立体的、动态的有机整体。

以良法奠基善治。法治由价值观念体系、制度规范体系和执行程序体系构成，它蕴含着国家治理和社会秩序的良善原则、价值观念。不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。善治必须以符合人类社会秩序正当性观念，增强社会成员存在感、尊严感的完备法律规范体系为基础。

以实施巩固权威。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，高效的法治实施体系至关重要。习近平总书记指出，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在。将“依法”和“办事”对立起来，将法律和权力对立起来，归根结底是缺乏宪法精神、缺少法律规范意识的表现。心存敬畏，方能行有所止。各级党政组织、各级领导干部都要对法律怀有敬畏之心，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来。

以监督约束权力。习近平总书记指出，没有监督的权力必然导致腐败。必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。要做好制度设计，依法合理分解权力，科学高效配置权力，规范有效监督权力。按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，逐步建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

以保障夯实基础。全面依法治国，必须建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍。要加强法治专门队伍和法律服务队伍建设，提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。切实强化法律职业道德，提升法律专业水平；切实尊重司法规律，捍卫法律职业的严肃性和神圣性。通过科学合理确定法官、检察官员额并提高财政物质保障，稳定司法工作队伍；通过保障律师依法行使执业权利，发挥律师队伍作为依法治国重要力量的积极作用。

以党规从严治党。治国必先治党，治党务必从严。没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。党内法规既是管党治党的重要依据，又是建设社会主义法治国家的有力保障。要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，切实推进党内法规的立、改、废、释，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。

坚持一体建设，着力形成发展合力

全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命。从宏观层面看，法治是治国方略、治理手段；从中观层面看，法治是行政机关有序运行的保障，“法定职责必须为、法无授权不可为”；从微观层面看，法治是理性的办事原则，任何人和组织的社会活动均受既定法律规则的约束。就此三个层面而言，全面依法治国，就要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。习近平总书记强调，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。领导干部要全面提高运用法治思维和法治方式的能力，把对法律的尊崇、对法律的敬畏转化成自己的思维方式和行为方式，想问题、作决策、办事情都要做到在法治之下，而不是法治之外，更不能是法治之上。只有领导干部做学法用法的模范，全面依法治国才能真正落到实处。

行政机关既是执法主体又受制于法。党的十八届四中全会要求，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。约束政府权力、规范政府行为，核心在于推进行政权行使法治化。要进一步健全依法决策体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，作为重大行政决策必经程序，实现行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立健全行政程序法律制度，明晰权力边界，规范执法过程，加快推进机构、职能、权限、过程、责任法定化。

“法生于义，义生于众适，众适和于人心，此治之要也。”实践证明，强化社会力量对于国家健康发展和社会理性成熟具有内在矫正作用。要建成法治强国，必然要求建成一个自主化程度高、社会服务能力强、具有制度创新能力的成熟理性的法治社会。要充分鼓励和支持社会各方面参与到全面依法治国建设中来，创设公民自我治理机会和平台，使公民在治理活动中不断感受到权利和义务、权力和责任的均衡，在互动中不断强化国家认同、公民责任。

坚持协同推进，科学定位改革与法治关系

表面上看，法治突出“守”，强调稳定性、连续性，改革突出“变”，强调改变旧制度、旧事物，法治与改革似乎存在着难以弥合的鸿沟，实际上这是一个误解。在全面依法治国进程中，中央明确提出了“以法治凝聚改革共识”的思维路径。法治并非固守教条，解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革，法治需要在改革发展中不断完善提升。马克思曾指出：“每当工业和商业的发展创造出新的交往形式，例如保险公司等等，法便不得不承认它们都是获得财产的方式。”法律是对新的社会生产力与生产关系的合法确认和有力保障。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。全面依法治国涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个领域，涉及面宽、覆盖面广，如果不拿出自我革新的勇气和胸襟，必然是难有作为。因此，只要有利于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，有利于维护宪法法律的权威，有利于维护人民权益、维护公平正义、维护国家安全稳定，不管遇到什么阻力和干扰，都要坚定不移向前推进。

改革要于法有据。于法有据，就是以法律确认和保障的方式推动和改善社会生产力与生产关系，确保改革依法有序稳步推进。党的十八届四中全会要求，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。法治可以增进改革预期，降低改革发展的成本，维护改革过程的相对稳定性、连贯性，并以程序理性、规则理性、民主理性预防和控制改革发展的风险。可以说，法治是决定改革能否持续、能否成功的关键所在。当前，随着改革进程的加速，触及的深层次问题增多，改革复杂性显著增强，更需要在法治框架内协调各方诉求，凝聚最大共识，固化改革成果，使全面深化改革不断迈向纵深。同时，改革发展需要坚持法律体系整体协调，以法治思维和法治方式寻求突破。一方面，要严格坚守宪法法律界限，根据宪法法律授权推动改革，尽可能破除一切妨碍发展的体制机制弊端；另一方面，又要及时提炼在试点中被证明是有效的、成功的改革创新措施，在法律中加以明确，成为可复制、可推广的规则。

（作者：周尚君，系西南政法大学教授；本文系国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观融入基层社会治理研究”［17VHJ006］阶段性研究成果）

《光明日报》（ 2018年07月20日 11版）