作者 杨雪冬 清华大学政治学系主任、教授   

　　核心观点

　　当下的制度体系远远比改革开放之初更为复杂，单项制度的运行也比改革开放之初牵涉到更多因素。这样庞大而复杂的制度体系，在运行的过程中，很容易产生“蝴蝶效应”“多米诺骨牌效应”“国际溢出效应”，更需要大局意识、整体意识、长远眼光、国际视野。

　　要落实党中央的决策部署，就需要上下协同、条块结合，按中央统一要求和部署谋划推进本地区本部门改革，科学制定改革任务书、时间表、优先序，明确各项改革实施主体和责任，并将重大改革落实情况纳入监督检查和巡视巡察之中。

　　习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，改革是一项系统工程，需要讲求科学方法，处理好方方面面的关系。二十届三中全会《决定》提出了新时代的改革方法论，其中“坚持以制度建设为主线”与“坚持系统观念”是两条重要原则，制度建设是全面深化改革的实践主线，系统观念是推进制度建设的基本方法。

　　党和国家各项制度建设进入了全面推进的快车道

　　制度建设既是改革的动因，也是改革开放不断深化推进的动力。早在改革开放之初，改革开放的总设计师邓小平同志就明确指出了制度建设的重要性。十八大后，中国的改革开放事业进入了突出“顶层设计”的新阶段，邓小平同志的设想成为设计各项制度、确定具体发展目标的明确遵循，党和国家各项制度建设进入了全面推进的快车道。这主要体现在以下几个方面：

　　首先，对于制度建设有了全新的系统认识。在推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的过程中，制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，制度建设是国家治理中的基础性和关键性问题。在百年变局下，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争，制度优势是一个政党、一个国家的最大优势，要更加充分地发挥党的领导这个中国独有的优势。

　　第二，制度建设的时间表更为明确，目标更为具体，执行力更强。从2013年党的十八届三中全会开始，十八届五中全会、十九大、十九届四中全会、二十大、二十届三中全会，不断压实制度建设的重要时间节点、阶段性目标以及制度建设的主要内容。二十届三中全会更明确提出，到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。将二〇二九年中华人民共和国成立八十周年作为完成时限，提出了进一步全面深化改革的各项任务。

　　第三，构建起完备的制度体系，对于体系内各组成部分的地位、功能和完善发展路径，有了更深刻的认识。制度体系的完备化，是一个实践和认识共同推进的过程。党的十九届四中全会，基于制度建设和改革的经验，明确提出中国特色社会主义制度体系包括根本制度、基本制度、重要制度三个层级，分布在经济、社会、文化、生态文明、军事、外交等国家治理各个领域。要按照“固根基、扬优势、补短板、强弱项”的原则，来构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。二十届三中全会，围绕进一步全面深化改革，明确了“筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”的制度发展路径。

　　第四，通过党和国家机构同步改革，增强制度合力，将党的领导这个制度优势全面贯彻到国家治理的各个领域各个环节之中。机构是制度的首要实践者，机构之间既有分工，更要有合作。2018年的党和国家机构改革，是改革开放以来第一次将党的机构与政府机构的改革同步实施，目的是实现国家治理的协同高效。通过改革，加强并完善了党的集中统一领导，优化了国家治理体系。例如，将领导小组转为委员会，并成立多个新委员会，优化了党中央决策议事协调机构，加强和优化了党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。

　　完备的制度体系要实现高质量的运行

　　二十届三中全会决定提出，进一步全面深化改革，要更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应。

　　首先，形式上完备的制度体系，并非天然就会在实际运行中实现协同。中国是一个正在实现快速现代化的赶超大国，内部条件和外部环境都在发生剧烈的变化，相互交织互动。而相当多的制度，是在压缩的时间和有限的资源约束下完成的，有的带有一定的“急就章”色彩，有的制度制订过程中缺乏充分的沟通协调，与其他制度的配套耦合较弱。随着治理任务和环境条件的变化，这类制度亟须“破”“立”结合，调整补充，由此制度体系的内部关系也要不断进行协调重组。

　　第二，利益固化的藩篱依然存在，越是需要制度协同的领域，其影响越是明显。习近平总书记在全面深化改革之初就提醒全党，要以更大的勇气突破利益固化的藩篱，但触动利益比触动灵魂还难，地方主义、部门主义、局部意识依然萦绕在一些利益敏感领域，导致制度执行难和碎片化，缺乏协调，难以形成制度合力。在有些制度执行中，还存在着形式主义、推诿扯皮、打折扣、搞变通等现象。这些问题反映了一些部门一些地方的“大局意识”“看齐意识”不强，治理理念滞后、治理工具缺乏、治理方法简单，严重影响了制度体系整体治理效能的实现。

　　第三，对制度体系实现协同高效的路径理解简单化。党的全面领导是确保制度体系协同高效的根本路径。在实践中，一些人将党的领导贯穿到改革各方面全过程的要求，简单理解为凡事都要靠党来协调，靠党来推动，甚至由党来包办一切。本来应该由具体职能部门主动承担、自主完成的任务，都要经党组织批准、转交；需要按分工职责完成，应该发挥地方积极性、群众创造性的事项，必须要加上党建统领的环节，不仅加重了党组织的负担，而且严重影响了制度运行效率。

　　第四，对制度体系实现协同高效的复杂性认识不足。在党的领导下，经过几代人的努力，我们已经建立起一套符合中国国情的社会主义制度体系。当下的制度体系远远比改革开放之初更为复杂，单项制度的运行也比改革开放之初牵涉到更多因素。这样庞大而复杂的制度体系，在运行的过程中，很容易产生“蝴蝶效应”“多米诺骨牌效应”“国际溢出效应”，更需要大局意识、整体意识、长远眼光、国际视野，不能靠各个领导人的“拍脑门”决策、“一刀切”执行、“痕迹主义”管理，也不能只靠行政命令单一治理资源来推动，必须学会动员多种资源、汇聚更多的积极因素，突出共识铸造，行动的协调。

　　从“国之大者”出发，推动制度运行中的统筹协同

　　制订出一个好文件，搭建出制度体系的四梁八柱，只是制度完善的第一步，关键在于让制度有效运转起来，不断释放出治理效能，让广大人民群众有获得感安全感幸福感。

　　为了推动初步完备的制度体系有效运行，《决定》明确提出了“坚持系统观念”的原则，对如何协调制度运行，实现协同高效做了一系列具体可执行的安排。《决定》中，与统筹协调有关的安排涉及多种表达，比如“统筹” 27处，“协调”25处，“协同”20处，“统一”25处，“系统”11处，“一体”16处，“平台”15处。

　　首先，全党上下，要从“国之大者”出发，理解“坚持系统观念原则”的重大意义。中国式现代化是一个超大国家的赶超现代化，要凝聚各方面积极因素，形成最大的合力，更不允许犯系统性颠覆性错误。习近平总书记强调，要自觉讲政治，对“国之大者”要心中有数，关注党中央在关心什么、强调什么，深刻领会什么是党和国家最重要的利益、什么是最需要坚定维护的立场。国之大者，既是一种始终铭记国家前途命运、中华民族伟大复兴的情怀，也是一种防范“青萍之末”的警觉，更是一种从长远根本考虑问题的“大局观”。只有从“国之大者”出发，才能将系统观念这种基础性的思想和工作方法运用得当，把握好实际工作的出发点和落脚点。

　　第二，要继续发挥党的领导体制这个根本制度的效能。十九大以来，党的领导体制被明确为我国的根本制度，就党如何领导国家、治理国家的体制机制进行了系统性重塑，完善了党领导国家治理各主体的相关制度，加强了党对各个重点领域工作的统一协调，明确了党政关系。要继续发挥党的领导这个独有的制度优势，统筹制度建设顶层推进和分层对接，统筹改革纵向阶段性与改革横向协调性，统筹制度建设与制度落实，形成和释放改革与制度建设的强大合力，确保如期完成改革与制度建设任务。

　　第三，加强制度机制创新，把系统观念运用到各个重要领域，提高相关领域的整体治理效能。在二十届三中全会《决定》中，提出了多项发挥统筹协调功能的制度、机制创新。比如，在经济治理领域，为加强经济发展的协调性，要构建国家战略制定和实施机制，健全国家经济社会发展规划制度体系，发挥国家发展规划战略导向作用。围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估。在法治中国建设中，提高立法工作的协同性，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，统筹立改废释纂，探索区域协同立法，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。在政府治理领域，健全垂直管理机构和地方协作配合机制，健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强执行一体化，建立健全多种平台，如全国统一的法律法规和规范性文件信息平台、覆盖全国的一体化在线政务服务平台、全国统一的社保公共服务平台等。这些新的制度创新和机制创新，需要在实践中不断发挥统筹协调作用，提高国家治理的整体效能。

　　第四，坚持推进党中央重大决策部署落实机制。一分部署，九分落实。党的二十大、二十届三中全会，都提到要“完善中央重大决策部署落实机制”，确保党中央令行禁止。要落实党中央的决策部署，就需要上下协同、条块结合，按中央统一要求和部署谋划推进本地区本部门改革，科学制定改革任务书、时间表、优先序，明确各项改革实施主体和责任，并将重大改革落实情况纳入监督检查和巡视巡察之中。