作者 王 晶 中共云南省委党校（云南行政学院）哲学教研部

　　云南省怒江傈僳族自治州地处“三江并流”世界自然遗产核心区，境内生物资源极其丰富，是全球景观类型、生态系统类型和生物物种最为丰富的热点地区之一，是中国三大特有物种分布中心之一，在中国乃至全球生物多样性保护中具有十分重要的地位，素有“植物王国的明珠”“世界物种基因库”的美誉。2008年被云南省人民政府列为首批生物多样性保护重点地区，生物多样性的保护、研究与持续利用成为怒江经济社会可持续发展的一项重要内容。2021年10月8日，《中共云南省委 云南省人民政府关于贯彻新发展理念推动各州市高质量跨越式发展的指导意见》明确了怒江州建设成为“脱贫致富示范区、生物多样性保护核心区、世界级高山峡谷旅游胜地”，“两区一胜地”的发展定位，给怒江生物多样性保护和经济社会发展进行了把脉定向。

　　保护与利用的实践探索

　　以“四个着力”强基础，全面抓实生态修复和生物多样性保护。推进陡坡地生态治理，实施退耕还林还草，将25度以上的陡坡耕地全部退下来，25度以下能退尽退；从2020年开始用3年时间，实施30万亩的“保生态、兴产业、防返贫”生态建设巩固脱贫成果行动。着力完善生物多样性保护监管制度。成立怒江州生物多样性保护委员会，制定印发云南生物多样性保护战略与行动计划的怒江州实施方案，进一步明确任务分工和目标任务。着力推进生物多样性监测工作和自然保护地监管工作。强化高黎贡山国家级自然保护区和云岭自然保护区的生物多样性监测工作，不断完善区域监测基础设施，持续开展植物样地样方、动物样带、监测样点的生物多样性监测。着力开展野生动植物专项调查和滇金丝猴保护工作。自主开展濒危“旗舰物种”种群、分布状况、食性、行为等调查研究，通过植被修复恢复滇金丝猴栖息廊道，建立了云岭滇金丝猴云南省野外科学观测研究站，开展联合巡护，构建滇金丝猴跨区保护体系。

　　以创新谋发展，探索实现生物多样性保护与生态扶贫双赢新路径。坚持扶贫开发与生态保护并重，以生态环境的保护助推脱贫攻坚，走出一条脱贫攻坚与生态环境保护双赢的路子。创新“生态+”模式，即：生态产业扶贫模式。大力发展生态扶贫产业，解决贫困群众就业无门、增收无路、脱贫乏力问题。创新“生态景观+”模式，即：生态修复恢复发展模式。加快推进“怒江花谷”建设，以怒江、澜沧江两江流域生态修复为主，全面盘活农村林地、农地、宅基地“三块地”资源，把“两江”沿岸建设成绿色经济和生态观光走廊。创新“美丽公路+”模式，即：生态基础设施带动保护发展模式。“美丽公路”建设在生态基础工程建设中积极探索、践行生物多样性保护举措，为怒江州高质量发展发挥显著成效——打造了云南省第一条以生物多样性保护为理念的美丽之路。

　　存在的困难和问题

　　对怒江“两区一胜地”战略定位认识不到位。“生物多样性保护核心区”是核心和基础，是怒江今后的生存之基和发展之本，“脱贫致富示范区”和“世界级高山峡谷旅游胜地”都要依托“生物多样性保护核心区”的建设。但是在处理生物多样性保护和生态产业发展关系上，存在战略定力不够强，整体把握还不够精准，具体实践中不同程度存在顾此失彼的情况。“在生物多样性保护中发展生态产业、在发展生态产业中保护生物多样性”还没有成为普遍共识。

　　生物多样性保护能力不能适应国家新要求。地方财政无力自筹资金投入生态环境保护，支持生物多样性保护基础设施和监测、调查、科研、宣传等能力建设投入机制有待完善。生物多样性保护能力弱。生物多样性保护技术力量薄弱，没有专门机构和专业队伍，专业管护人才匮乏，在调查、监测、评估、研究、监督、管理、救助方面的能力和水平有待提高。宣传教育能力和水平有待提升。生物多样性保护宣传教育方式方法单一，面向社会广泛开展宣传教育活动频次少，公众对生物多样性保护法规政策、科普知识知晓率低，积极参与生物多样性保护的内生动力不足。

　　生态产业发展动力不足、产业链短。产业基础薄弱。支柱产业不强，“一县一业”同质化，没有形成规模，产品输出抗风险能力弱。文化旅游产业处于世界级高山峡谷旅游胜地打造阶段。虽正在建设沿江绿道、国家步道和半山酒店等设施，但整体配套设施还不够完善，对外宣传力度不够，大部分自然风光景点缺乏文化软实力支撑，游客流量明显不足。特色种植业和养殖业规模化、集约化程度不高。草果、中药材、野生菌、独龙牛等原生产品大部分以户为主种植养殖，质量标准保障体系不健全，品牌效应不突出，处于产业链低端，仍需花大力气进行重点打造。

　　社会资本参与生态产业保护和开发积极性不高。生态资产的价值评估缺乏国家统一标准，生态资产的价值属性难以释放，生态产品的价值实现机制难以构建。生物多样性保护与惠益分享机制不完善，营商环境还需进一步改善。目前省级层面和州级层面出台的相关法律法规都聚焦在生物多样性保护方面，在如何实现生物多样性保护与惠益分享机制方面，如何撬动社会资本参与方面基本空白。

　　生物多样性保护联防联控制度机制不健全。跨部门、跨行政区的管理协同机制有待完善。单位间有效沟通协调不足，牵头单位的立场往往仅局限于各自职能，缺乏整体性和系统性思维。跨国界的协同管控合作难度较大。山水相接的中缅两国国情不同，管理体制不同，在野生动物保护、边境森林防火、国际公约履约、外来生物防控、边民管理等方面的执行情况不一，导致边境沿线生态环境和生物多样性保护管理的难度增加。基层社会的协同共管合力尚未形成。

　　对策和建议

　　聚共识，努力营造生物多样性保护社会氛围。一是深入贯彻新发展理念。树牢“绿水青山就是金山银山”理念，正确认识和处理好保护与发展的关系，整体谋划推进怒江州生物多样性保护。二是提高政治站位。从生物多样性保护是怒江今后的生存之基和发展之本，是建设“脱贫致富示范区”和“世界级高山峡谷旅游胜地”的核心和基础的高度来谋划和打造“生物多样性保护核心区”。三是深化生物多样性保护宣传教育。以绿色学校、绿色社区、环境教育基地以及生态环境保护设施向公众开放，加强保护生物多样性的教育，提升全民保护意识和保护能力。四是凝聚生物多样性保护公众意识。将生物多样性保护和社会发展目标相结合，强化宣传教育和示范引领，培养公众意识，促进内在公众自主参与制度的形成。

　　强基础，切实推进生物多样性保护能力建设。一是加大投入力度。国家和省级财政加大对怒江州重点生态功能区国家生态转移支付力度，提高森林生态效益补偿标准，安排专项资金，支持高黎贡山、碧罗雪山重点生态功能区项目建设。二是强化科研支撑。成立怒江州生物多样性保护科研机构，开展生物多样性保护集成技术、脆弱生态系统保护与修复、外来生物入侵防范、生态产业发展等研究，为怒江州生物多样性保护提供决策咨询服务和科学技术支撑。三是加强人才队伍建设。深化与重点高校、科研院所合作，采取定向培养、长期派驻专家、人才引进、志愿者加入等方式，建设一支长期致力于怒江州生物多样性保护的高层次人才队伍。

　　高谋划，争取“生物多样性保护和生态产业发展”试点政策。一是争取将怒江州列入国家生态综合补偿试点。设置以生态系统价值为核心的评价标准体系，通过综合评估当前怒江州在生态环境保护建设、生态效益补偿中存在的实际困难，积极争取国家有关部门在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设方面给予一系列政策制度和资金上的重点支持和区别对待，（下转第33页）（上接第31页）积极探索创新生态安全屏障区特色生态补偿机制和模式。二是争取将怒江州打造成为全省乃至全国碳达峰碳中和试点地区。利用怒江州森林资源优势，实施跨越式低碳发展战略，将怒江州低工业发展水平的劣势，跨越式转化为低碳优势，通过制定低碳清洁能源支持政策，扶持怒江州低碳产业，保障清洁能源使用比例。三是努力把怒江建设成为南亚东南亚生物多样保护研究基地。以高黎贡山为核心区，辐射碧罗雪山、白马雪山、无量山、哀牢山等自然保护区，建立东南亚生物多样性保护观测站、研究中心和珍稀濒危保护动植物保育基地及院士、专家工作站和生物多样性展览馆。

　　建机制，探索完善生物多样性价值可行机制。一是建议国家尽快建立国内统一、国际通用的生物多样性价值评估机制和碳汇交易平台。实现生态资产的可交易性、可流动性、可增值性、可融资性，从而有效释放生物资源的资产效应。建议怒江州在摸清“本底”的基础上，委托专门机构在2022年之前采用通用标准对怒江州水源涵养、水土保持、生物多样性维系的效益进行全面准确的价值评估，为后续参与国际国内排污权、用能权、用水权、碳汇权的市场化交易做好准备。二是构建良好营商环境。进一步完善生物多样性保护和开发的法律法规体系，制定正面清单和负面清单，规范政府和社会资本在生物多样性保护与生态开发方面的责权利。全面加强生物多样性保护和生态产业开发立法、执法、司法、普法工作，营造公平公正的法治营商环境，保障社会资本的合法权益。三是探索吸引社会资本长期投资和回报机制。采取PPP、BOT等模式，撬动社会资本积极参与公共性强、战略意义大、生态服务功能重要的生物多样性保护项目建设。政府通过财政补贴、贷款贴息、税费减免、受益方补偿、生物资产开发收益等方式给予社会资本长期回报，有效解决社会资本投资风险大和投资周期长、回报率低的问题。

　　高协同，推进生物多样性治理体系和治理能力现代化。一是完善生物多样性治理体系。强化组织领导，成立生物多样性保护联席会议制度，充分调度各部门的相关管理职能，完善工作机制，统筹协调联动，合力推进生物多样性治理各项工作。建立边界清晰、管理明确、事权清晰的分级管理体系，细化任务责任，分解落实各项目标任务，进一步建立和完善跨州市长期联合巡护管理模式。二是建立畅通的信息交换渠道及其长效共享机制。接轨世界生物多样性公约要求，规范各类调查与监测的方法、标准等，构建统一的数据信息平台，建立畅通的信息交换渠道及其长效共享机制。三是建立生物多样性保护国际共建共治共享机制。建立生物多样性保护的综合性研究基地，加强与怒江流域生物多样性保护重点区域、州市的学习交流、经验分享和项目合作，提升生物多样性保护水平。建立跨国界自然保护区示范点，开展跨国界水生生物、野生动物资源及其生存环境的科学考察，申请国际合作试点示范工程。加强联合国际公约履约能力建设，开展协同合作的案例研究。完善边境区域森林防火灭火联防联控机制，促进与缅方有效落实联防联控。研究跨国界自然保护区建设和管理方法、跨境野生动植物犯罪执法合作、外来物种入侵的预防与控制、多元共治模式等，探索建立跨国界保护管理体系、监测体系和执法合作机制，积极制定并共享标准、指南。

　　（责任编辑 龙敏飞）

2021年第11期《社会主义论坛》“特别策划”