作者 赵晓彪 中共云南省委党校（云南行政学院）经济学部教授

　　施小梅 中共云南省委党校（云南行政学院）经济学部副教授

　　筑牢长江上游重要生态安全屏障，是习近平总书记的殷殷嘱托，也是云贵川三省高质量发展及实现成渝地区双城经济圈战略目标的基本前提和内在要求。赤水河是位于长江上游重要的一级支流之一，流经云贵川三省，过去由于条块分割导致流域内的环境保护工作难以有效实施，自然生态环境面临着环境退化、水质污染和生物多样性下降等严重威胁。近年来三省认真贯彻落实习近平总书记批示，同步立法推动省际跨区域生态环境保护共同治理，赤水河区域生态环境保护共同治理取得了明显成效。

　　筑牢长江上游重要生态安全屏障的重大意义及赤水河流域生态环保面临的问题

　　赤水河发源于云南省镇雄县赤水源镇，总长约436.5千米，流域面积2.04万平方千米，河口多年平均流量309m3/s，年径流量97.4亿m3。覆盖3省4市14个县级行政区域，是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所。赤水河是长江上游唯一没有在干流修建水坝、水库的一级支流，是长江上游重要的生态屏障。干流流经云南省昭通市、贵州省毕节市和遵义市、四川省泸州市，在四川省合江县汇入长江。赤水河流域内生物多样性丰富、珍稀保护动植物众多，有生态河、美景河、美酒河、英雄河的美誉。赤水河的环境保护好坏，直接关系到整个流域经济发展的优劣，对构建长江上游重要生态安全屏障具有重大意义。

　　2010年以前，赤水河沿岸毁林开荒、无序取水、生产生活污水直排、垃圾矿渣占用河床、超规划无序网箱养鱼等现象十分突出，流域水质持续恶化，生态平衡遭到严重破坏，河流一度处于生态灾难的边缘。由于流域区土地过度开发利用，导致森林植被锐减，水环境质量下降，水土流失严重。据水文站资料分析，多年平均径流量减少了约6.5％。流域区内周围水质勉强达到国家地表水Ⅱ类标准，较四十年前I类水质已下降许多。干支流沿岸城镇防洪标准偏低，流域发生较大洪灾平均约3.5年发生一次。赤水河两岸开发建设过程中建设单位对产生的弃土弃渣处理不当,未采取相应的临时水土流失防护措施，对赤水河流域生物的安全及其相关产业的维持产生了很大的威胁。开发建设过程中采取的临时水土保护措施不合理，导致赤水河流域2010年水土流失面积占总国土面积的1/2，成为长江上游水土流失最严重的河流流域之一。

　　赤水河流域三省跨区域生态环境

　　保护共同治理取得的经验及推广价值

　　赤水河流域三省跨区域生态环境保护共同治理。

　　2013年6月，云贵川三省签订跨界流域联合执法协议，在赤水河流域实行联合执法、联合监测、联合应急。2018年，云贵川又建立了跨流域生态补偿机制，并商定三省每年按照一定比例，拿出一定资金进行生态补偿。但在具体执行过程中，由于各省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，“分河而治”带来的流域管理难题较为突出。河流具有流动性、跨区域性，相关生态环保问题也具有共性和联动性。依靠单一行政区划无法解决流域管理难题。

　　2017年2月，中央全面深化改革领导小组审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，赤水河流域成为唯一开展跨省试点的流域。2021年5月底，云南、贵州、四川三省人大常委会会议同步审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定（以下简称“共同决定”）和三地赤水河流域保护条例（以下简称“条例”），“共同决定+条例”于2021年7月1日起正式施行。这也是中国首个地方流域共同立法。以“共同决定+条例”这一开创性的地方立法形式保护赤水河，既是上下游联动、共治共享的需要，也是跨区域协作、创新地方立法的探索实践。

　　此次三省共同立法的一大创新，是采用“共同决定+条例”的方式，既强化流域共治、细化衔接长江保护法有关规定，又体现各自特色。在全国人大常委会的指导部署下，三省各自通过的保护条例结构内容大体一致，但各有特点，在体现共性立法需求的同时，反映了三省各自保护治理实际和个性化立法需求，主要解决本省行政区域内如何保护的问题。共同决定则重点聚焦三省如何协调配合、联防联控、共同保护治理，经三省共同协商形成同一文本、同时审议、同时公布、同时实施。

　　新修订的《贵州省赤水河流域保护条例》进一步增加了一系列禁止性规定，从严整治小水电工程、化工项目、网箱养殖、非法捕捞和非法采砂开矿等。四川将流域保护与红色文化资源保护、乡村振兴战略、新型城镇化战略相结合，加强赤水河流域文化遗产保护工作。云南省此次通过的《云南省赤水河流域保护条例》共9章68条，由总则、规划与管控、资源与生态环境保护、水污染防治、绿色发展、文化保护与传承、区域协作、法律责任和附则组成。条例明确了各级各地及相关部门应当履行的职责，对各类禁止行为作出了规范，对流域生态环境保护治理修复、优化流域产业结构和产业布局、建立健全生态保护补偿制度等作出规定。针对赤水河流域内的镇雄县、威信县群众对生态保护补偿的问题关切，云南省的条例对生态保护补偿问题作出较为全面的规定。条例将近年来开展的禁止安排重污染企业和项目、小水电站拆除、硫磺矿渣整治、全面禁渔等治理措施固化为法条。还对扎西会议旧址、鸡鸣三省大峡谷等文化资源保护作了规定。条例设立绿色发展专章，规定县级以上人民政府应当调整、优化产业结构和布局，推进赤水河流域绿色发展。

　　共同决定对三省开展立法、执法、司法、普法、监督和规划等全方位协作配合作了具体规定。还对三省共同推进绿色发展、调整产业结构、山水林田湖草系统治理修复、开展红色文化资源保护利用、有关国家机关及其工作人员在赤水河流域保护工作中失职渎职行为处理等作出规范，实现了区域立法从“联动”到“共立”的跃升。

　　共同立法是实现利益平衡的有效途径。围绕赤水河流域保护的重大问题，这种立法组合将有效破解“上游保护下游污染”“按下葫芦浮起瓢”问题，达到“1+1+1＞3”的效果。这种“共同决定+条例”的方式，破解了共立和共治的难题。其中，对“五统一”“两机制”专门作出规范，“五统一”即三省对赤水河流域保护实行统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施；“两机制”即三省共同建立赤水河流域联席会议协调机制，完善多元化生态保护补偿机制。

　　作为全国首次跨行政区域的流域生态保护省级地方立法，此次共同立法调整的对象不仅是某一省的生态环境保护，而是赤水河流域三省的共同保护治理。三省在立法工作中从“赤水河全流域保护一盘棋”的战略思维出发，从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之间产业布局、发展需求、环境准入、污水排放标准、环境监管执法等不一致带来的难点焦点问题，着力于跨行政区域的协调配合、联防联控，以系统性思维和法治观念完善三省协同保护机制，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力，推动省际间跨区域生态环境保护共同治理，构建赤水河流域共抓大保护新格局。

　　值得注意的是，三省“条例”都设置专章在全国率先探索建立跨省生态补偿机制，多省共治的难点在于上中下游地区利益均衡问题，因为赤水河流域的自然资源禀赋差异较大，各省市县发展水平也不同，利益协调主要体现在两方面，一是流域保护所需的资金由谁来出；二是环境保护对当地经济社会发展的影响要如何协调，比如限制化肥、农药的使用，给当地农民造成的经济损失由谁来补偿等。

　　“共同立法+决定”的立法原则、程序、实现路径和相关机制，为地方区域和流域共同立法做出了示范。赤水河流域共同保护立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，有效推动地方治理协同合作，依法协调利益冲突，促进共同保护水环境，强化共同的法律责任，共同破解流域生态保护和区域经济社会发展中的共性难题，为地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。

　　跨省河流治理已是多年难题，“分省而治”会导致流域内省际、上下游、干支流之间，以及各部门之间对水资源、水环境与水生态的管理不协调，这次三省突破行政区域限制的实践，对构建生态屏障意义重大。赤水河流域是一个比较典型的跨区域流域，实际上是整个长江流域的一个缩影。赤水河流域“共同决定”和条例的实施，对解决跨省流域生态补偿和生态合作保护的“行政化”困境具有重要的示范作用，对于今后如何构建长江上游重要生态安全屏障，也具有里程碑式的借鉴作用。

　　云南落实条例前期工作成效明显。

　　以镇雄县为例，2020年以来，镇雄县委县政府坚决贯彻落实省委省政府赤水河流域（云南段）生态环境保护治理工作现场会、市委市政府镇雄县现场办公会等会议精神，通过“截污、治水、固土、增绿、搬迁、转型、共生、协同”扎实抓好赤水河流域生态保护治理工作。

　　聚焦任务拟清单，围绕清单抓规划。紧扣下发的任务清单，分列出涉及镇雄县的任务清单，细化2021至2023年行动计划。落实到具体部门、具体责任领导和完成时限。共谋划支撑项目51项，总投资206.15亿元。拟定了赤水河流域（镇雄段）“最美生态河流”专项规划，构建了总体规划和实施落实的分层体系。围绕规划抓落实。一是严格落实“十年禁渔”。二是有序推进“两污”治理。三是扎实开展面源污染防治。四是系统推进生态修复。五是持续推进绿色发展。六是着力打造美丽乡村。

　　持续推进长江上游重要生态屏障建设的着力点

　　流域治理是长江上游生态屏障建设的关键，落实《条例》仍需努力。《人民日报》2020年10月14日14版报道贵州整改赤水河流域在突出问题，指出云贵川三省8个县（市、区）在对赤水河流域生态保护和治理情况进行巡察中发现，经过多年治理，赤水河全流域Ⅴ类及劣Ⅴ类水体基本消除，贵州段总体水质稳定在Ⅲ类以上。但是赤水河流域沿岸污水处理厂管网不健全、污水收集率偏低、设施运行不正常等问题仍然存在。必须加快补齐环保基础设施短板，持续改善赤水河流域环境质量；划定赤水河流域生态保护红线，实施最严格的生态环境保护制度；进一步加大生态补偿力度。

　　今后，在推进长江上游重要生态屏障建设中，一是注重优化生态安全格局，特别是要注重长江上游流域的系统性和生态系统的整体性，加强重庆、四川、云南、贵州、陕西、甘肃以及湖北、湖南等地在川滇森林及生物多样性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、秦巴山区生物多样性、三峡库区水土保持、武陵山区生物多样性与水土保持等国家重点生态功能区的共建共治。要以水为脉推进流域山水林田湖草生命共同体建设；以流域水环境容量为最大刚性约束确定生态管控目标；以流域为基本单元建立生态环境联防联控机制。二是推进生态优势向经济优势转化。探索生态产品价值实现的机制、路径，培育生态旅游、康养产业、生态农业、生物制药等生态产业；推进山清水秀美丽之地、高品质生活宜居地建设，建成美好生态家园。抢抓2021年4月26日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出推动生态资源权益交易、开展生态资源指标和产权交易、探索碳汇权益交易试点机遇，围绕云南争当全国生态产品价值实现示范基地构想，打造一批生态产品价值实现机制示范基地，打通将生态产品价值转化为经济价值的有效途径。三是建立健全生态环境治理体系，推广赤水河模式，完善生态环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系和法规政策体系。四是要加强生态屏障建设的土地、资金和组织保障。特别是进一步理顺各级政府在生态环境领域的财政事权和支出责任，保障区县生态屏障建设的基本财力。引导多元参与，保障资金投入，完善碳排放权、排污权、水权、林票等交易方式，建立跨区域市场化生态补偿机制及生态环境建设项目成本分担机制，开展生态环境损害补偿制度改革试点。

　　（责任编辑 沈 艳 余国鹏）  

2021年第9期《社会主义论坛》“沿着习近平总书记指引的方向奋勇前进”