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营造法治化营商环境 保护民营企业发展的对策建议
发布时间:2020年04月01日 16:46:03  来源: 云南理论网

  作者:范  坤  云南省政府法制研究中心

  党的十八大以来,习近平总书记高度重视民营经济发展,作出一系列重要论述和重要指示,2018年11月,专门召开民营企业座谈会,听取了民营企业家的意见建议,并提出支持民营经济发展壮大的6个方面工作要求。云南省认真贯彻落实习近平总书记关于保护民营企业健康发展的重要指示精神,大力营造法治化营商环境,取得了前所未有的成效。2018年,云南省民营经济完成增加值8464.7亿元,同比增长9.1%,占全省GDP比重达47.3%。2019年,云南省GDP增速同比增长8.1%,位居全国前列,民营经济为此作出重大贡献。

  一、营造法治化营商环境、保护民营企业发展工作成效显著

  (一)认真贯彻落实习近平总书记关于保护民营企业发展的重要指示精神

  云南省委、省政府高度重视保护民营企业发展工作,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平总书记关于营商环境建设的重要论述以及保护民营企业发展的重要指示精神。2018年10月31日,省委、省政府召开民营企业座谈会,分析当前经济发展新形势,听取民营企业家意见建议,要求各级各部门要以更有力的举措、更高效的服务、更优良的环境,进一步激发市场主体活力,为民营经济持续健康发展松绑鼓劲、铺路护航,共同推动云南经济社会高质量跨越式发展。2019年4月18日,省委、省政府召开营商环境提升年工作动员电视电话会议,将2019年定为“营商环境提升年”,要求必须举全省之力打造稳定、公开、公平、透明的营商环境。

  云南省高度重视法治化营商环境建设,一是建立了民营企业“一对一”法律帮扶机制,确定由省级领导挂钩联系重点民营企业开展法律帮扶,中共云南省委全面依法治省委员会办公室印发《云南省省级司法机关 行政执法机关与民营企业“一对一”法律帮扶名单》,并组织开展全省执法司法部门与民营企业的结对帮扶活动,取得了良好成效。二是扎实开展民营企业评议政府职能部门活动,云南省从2017年开始,每年组织民营企业对政府职能部门相关工作进行评议,从2019年开始,统一建设全省政务服务“好差评”系统汇总评价数据,定期公开评价结果。2020年2月21日,公开发布了《云南省人民政府办公厅关于2019年第四季度营商环境“红黑榜”评价结果的通报》,对各州市营商环境进行通报,排名前3位的列入“红榜”、排名后3位的列入“黑榜”,列出了评价典型经验做法清单和评价发现问题整改清单,开启了法治化营商环境的评比提升模式。

  (二)建立健全保护民营企业发展的体制机制

  云南省委省政府相继制定出台《中共云南省委 云南省人民政府关于支持民营经济高质量发展的若干意见》《关于促进民营经济健康发展10条措施》《关于进一步改善民营经济发展法治环境10条措施》《关于进一步优化营商环境的若干意见》《云南省营商环境提升十大行动》以及促进民间投资29条、激发社会领域投资40条、构建“亲”“清”新型政商关系等一系列政策举措,建立完善法治化营商环境制度。

  2018年,全力做好“放管服”改革、“互联网+政务服务”、“减证便民”等专项行动,不断强化立废改释工作,云南省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《云南省人民代表大会常务委员会关于废止和修改部分地方性法规的决定》,废止了《云南省外商投资勘查开采矿产资源条例》等4件地方性法规,修改了《云南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等32件地方性法规。云南省政府以规章的形式废止了《云南省组织机构代码管理办法》等9件规章和12件规范性文件,修改了《云南省林地管理办法》等12件规章和10件规范性文件。结合营商环境工作安排部署,分两批及时开展省政府文件清理,对不适应经济发展需要、严重束缚企业生产经营和管理活动,设立的审批事项及下放的2090件省人民政府文件宣布失效,为法治化营商环境扫清制度障碍。

  云南省法院、检察院、公安厅、司法厅等有关部门结合自身工作实际,制定出台相关保护民营企业发展、营造法治化营商环境的具体工作措施,16个州(市)均根据省委省政府有关文件要求,制定出台贯彻实施意见,为法治化营商环境提供有力的制度保障。

  《中国(云南)自由贸易试验区管理办法》和《云南省楚雄彝族自治州优化营商环境条例(草案)》等一系列优化营商环境的立法工作正按程序开展。在立改废工作中,充分征求和听取民营企业意见,并将采纳情况及时向民营企业进行反馈,不断增强制度的针对性和操作性。

  (三)“放管服”改革向深层次推进

  不断完善清单管理制度,行政职权全部纳入清单管理。为提速和规范政府内部审批事项,提高政府运转效率,云南省把政府内部审批事项也纳入清单进行管理,2018年即公布了《云南省省级政府部门内部审批事项清单》,共涉及142项内部审批事项,该做法被国务院办公厅作为地方优化营商环境的典型示范在全国通报表扬推广。

  精简行政审批中介服务事项成效明显,对241项行政职权进行动态管理,取消、下放行政许可事项41项。楚雄州相对集中行政审批改革推进“最多跑一次”的做法,被《人民日报》作为典型经验进行宣传报道。

  扎实推进“证照分离”改革和“减证便民”行动。云南省实行了“四十证合一”,整合涉及22个部门的40项涉企证照事项,确定全省通用的基本证照凭证50项,提高了政府效能。实现负面清单之外“零门槛”,收费清单之外“零收费”,对企业服务“零距离”,大幅降低市场主体“入市”门槛。推行外资企业商务备案与工商登记“一口办理”。对国务院明确的第一批106项涉企行政审批事项,实施“证照分离”改革,加大减证便民力度,取消证明材料356项。

  深入推进“互联网+政务服务”。加快推进一体化在线政务服务平台建设,大力推行“一部手机办事通”,推动企业办事“指尖办”,实现了五级联网通办,上线事项全省通办比例94%。该平台开发建设情况被国家有关部门作为重要经验进行推广运用。

  启用云南省企业名称自主申报系统,全面推行个体工商户简易登记改革及全程电子化,自2019年6月起全面发放企业电子营业执照。全省实现企业开办时间压缩至8个工作日,其中企业登记压缩到3至5个工作日内。

  (四)涉企执法能力和水平不断提高

  2019年5月,云南省印发《云南省行政执法公示办法》和《云南省行政执法全过程记录办法》,全面推行行政执法“三项制度”和“双随机、一公开”监管制度,为民营企业的发展保驾护航。

  云南省市场监督管理部门积极履职,依法维护市场秩序,加大对反不正当竞争执法力度,严厉打击针对民营企业的不当竞争行为,对侵犯民营企业知识产权及损害其商业信誉、商品声誉的违法行为及时予以惩处。云南省公安部门严格规范执法工作,结合“扫黑除恶”专项行动,破获大量涉企案件,为企业挽回经济损失数千万元,为民营企业的发展扫清了黑恶势力障碍,解决了民营企业家的后顾之忧。严格规范税收执法工作,落实《税务行政处罚裁量权行使规则》《云南省税务行政处罚裁量权基准》,实行处罚清单管理,规范税务稽查,维护税收秩序,重点开展打击虚开骗税违法犯罪专项行动,强化内部权力监督制约,加大减税降费执法力度,为民营企业带来制度红利。

  云南省司法机关充分发挥职能作用,保障民营企业健康发展,全省各级检察机关积极履行法律监督职能,建立健全沟通协调机制,畅通诉求渠道,完善行刑衔接机制,各级法院妥善审理各类涉民营企业案件,积极化解矛盾纠纷,大力开展巡回审判和就地办案,切实减轻企业诉累,加强惩罚性民事强制执行措施的适用,切实加大失信惩戒工作力度。

  (五)扎实开展面向民营企业的公共法律服务

  全力推进12348公共法律服务建设,将公共法律服务前移到企业和群众身边,实现线上平台“键对键”和“7×24小时”全天候服务模式。充分发挥律师在服务民营企业中的重要作用,组建专职律师法律服务团,开展民营企业法治体检专项行动,引导律师积极参与企业决策论证,提供法律咨询、权益保护等服务,推动企业诚信评价、合法规范经营,促进依法办企。最大限度保护民营企业合法权益,不断健全法律服务机制,大力推进民营企业纠纷调解仲裁工作,在人民调解委员会、基层法律服务所等机构开设民营企业法律咨询服务“绿色通道”,对涉民营企业法律服务事项优先受理,在具备条件的民营企业组建人民调解组织。

  二、营造法治化营商环境、保护民营企业发展存在的问题和不足

  近年来,云南省法治化营商环境、保护民营企业发展工作取得了前所未有的成效,民营企业的获得感、幸福感和安全感都有了大幅提升,但与党中央、国务院的要求和民营企业的期盼,也还存在一定的差距。

  一是思想认识存在不到位情况。特别是一些领导干部缺乏运用法治思维和法治方式处理问题,认为欠发达地区发展可以慢一点的惯性思维,对企业反映的问题一拖再拖,推诿扯皮,部署工作靠讲话、落实工作靠开会,搞突击、走过场。

  二是相关法规制度的制定和修改不及时。适用于云南省民营企业发展的地方性法规制订和修订工作推进不及时;知识产权保护、产权质押融资、专利导航、社会信用体系建设、市场监管秩序建设等重点领域的制度短板突出,缺乏产权质押融资的支持性文件;民营企业参与立法工作的作用发挥不够。

  三是政务服务效能有待提高。基层实体政务大厅建设和配套不完善,有关部门对政务服务中心的授权不统一。企业在办理部分事项还需在多个政务服务中心之间来回跑;整体审批效能不高,审批流程繁琐且批转效率低下。部分基层部门滥用权力,政务服务水平和业务能力均有很大提升空间;政务服务业务平台多,整合部门审批系统难度大,各部门仍然使用各自系统内的平台办理业务,且大都未与政务服务网络整合,信息共享应用能力参差不齐。还存在开具证明不规范,或者应当开具的证明被“一刀切”,作为清理事项排除在证明事项之外等情况。“放权”与“接棒”衔接不顺畅,省级和州级部门把大量行政审批权快速下放到县级,其中有很多下放的行政审批事项专业性和业务性都很强,县级部门专业人员又比较少,人员结构还不适应行政审批的需要,评审专家少,难以满足需求,业务量大大增加,上级部门放权后跟踪指导服务不到位,导致县市一级承接落实难,出现“服务真空”,存在“接不住”或“接不好”现象。

  四是执法司法不公情况依然存在。执法过于僵硬死板,重处罚而轻指导和引导整改。存在执法“一刀切”现象,部分政府和机关单位在执法过程中,往往以执行重大政治任务或者落实上级督办为由,开展“一刀切”式执法。执法程序不符合规定,随意执法现象存在;国有企业和民营企业执法区别对待,执法不公平。“隐形”超审限问题长期存在,法院在审理涉民营企业诉讼案件过程中,往往采取“技术处理”方式久拖不审,涉民营企业长期未结诉讼案件和久押不决刑事案件较多,清理不及时。任意采取保全措施,不进行合理性及适当性审查,只要民营企业涉诉,基本都要采取查封、冻结等保全措施,且查封、冻结金额远大于涉诉金额,保全时间长,给企业带来重大经济损失。执行难、乱执行问题突出。执行部门在办理执行案件时,往往要求执行申请人提供被执行人财产信息或者相关线索才采取执行措施,这对于执行申请人而言是难上加难,而被执行人总是采取恶意转移财产或者“换壳”经营等方式逃避执行,这是导致执行难的最大问题。另外,作为被执行的企业也会出现执行过程中资产贬值拍卖情况,严重损害民营企业利益。

  五是党政机关责任落实还有不到位情况。部门职能衔接不到位,仍然存在职能交叉重叠,或者职责不明晰的情况,企业在办理业务时经常遇到部门之间推责诿过、“踢皮球”现象,尤其是规划等领域较为突出。对相关工作人员的容错纠错机制落实不到位,问责多且严而容错纠错少,导致执法人员和相关工作人员不敢做事的情况较为普遍,“门好进、脸好看、事难办”的不作为不担当现象普遍存在,大多民营企业均认为这种情况是当前企业发展过程中最难以应对的事项之一。政府不履行承诺,政府失信行为还在一定范围存在,严重损害政府形象。融资难、融资贵现象突出,民营企业融资渠道少、门槛高、期限短、续贷难、利息高等问题普遍存在,在融资过程中,国有企业与民营企业区别对待,导致民营企业陷入民间高利借贷漩涡,引发一系列问题,甚至破产倒闭。

  三、营造法治化营商环境、保护民营企业发展的对策建议

  党的十九届四中全会提出,“要毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。要健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境,完善构建亲清政商关系的政策体系。要健全支持中小企业发展制度,促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。要营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。”全省上下要坚决贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署,切实提高政治站位,进一步优化制度设计,强化执法司法工作,提升服务水平,努力营造让民营企业有更多获得感、幸福感、安全感的法治化营商环境。

  (一)强化各级党政机关和领导干部考核机制

  一是严格贯彻落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》以及有关督察工作办法,将党政主要负责人运用法治思维和法治方式建设法治化营商环境的能力作为考核重点内容。二是建立健全纠错容错机制,合理设置问责界限,切实解决庸政、懒政、怠政现象,解除民营企业在与政府业务往来过程中的思想包袱。三是加强理论学习,让各级领导干部真正从内心深处领会习近平总书记关于保护民营企业发展有关论述和指示批示精神的深刻内涵,增强以人民为中心、为民营企业做好服务保障的思想意识,坚决改变政府部门高高在上的强势地位,构建好“亲”“清”新型政商关系。四是继续推进营商环境“红黑榜”评价结果每季度通报制度,把政府履行承诺的内容纳入评价指标体系,将通报结果纳入年终考核内容,推动各级各部门认真贯彻落实法治化营商环境的制度举措。

  (二)建立健全民营企业发展制度体系

  一是通过地方性法规或者政府规章形式予以专门立法,尽快制定《云南省优化营商环境条例》或者《云南省优化营商环境办法》,逐步健全法治化营商环境有关配套制度。二是紧紧围绕民营企业在市场准入、产权保护、投融资、公平竞争等方面的困难问题,不断修改完善有关地方性法规规章和规范性文件。三是集中清理地方性法规规章和规范性文件中有悖于平等保护原则、不利于民营企业发展的相关内容,及时予以废止或者调整完善。四是建立健全制度设计听取民营企业意见机制,制定涉企业法规规章和规范性文件时都要广泛征求本地工商联、律师协会、相关企业和行业协会商会以及民营企业意见,并将采纳情况及时反馈。通过多方面举措,不断优化全省法治化营商环境,切实消除民营企业健康发展的制度障碍。

  (三)继续推进“放管服”改革

  一是强化各地政务服务大厅建设,严格执行标准化建设,确保政务服务事项和审批办理职权向实体大厅进驻。二是深入推进“最多跑一次”行政审批改革,建立信息共享平台,对企业提供的资料实行各部门信息共享,避免民营企业多次反复填写资料,强化政务大厅的审批职能,最大限度授权审批事项全入驻,公开职能职责,设立办事指南橱窗,切实确保有关事项一站式审批。三是强化审批事项和审批权力的监督管理,最大化缩减审批流程,完善重大事项审批授权赋权机制,对于部分重点审批事项要加强日常指导和督察,严禁推责诿过现象发生,提高政务服务水平。四是加强基层业务培训和业务指导,加大资金和技术支持,妥善处理放权与接权问题,帮助基层解决“接不住”问题。五是整合、融汇各类平台,改变各部门使用各自系统内平台办理业务现象,推行部分证明事项的信息共享机制。

  (四)进一步加强行政执法监督

  一是全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”,加强行政执法规范化建设,严格执法标准和执法程序,防止执法随意、标准不一等现象发生。二是改进执法方式,严防执法扰企,凡无法律依据的,一律不得开展执法检查,强化对企业的指导和引导整改。三是建立健全行政执法内部制约监督机制,制止和纠正执法机关和执法人员侵犯民营企业利益的现象,确保公平公正执法,严格执法程序,大力开展案卷评查,对程序违法的执法行为进行严格处理。四是加大执法人员业务能力培训,严格执法资格考试,合理设置培训课程,增强服务意识,避免机械化执法以及“一刀切”式执法现象蔓延发展。五是建立健全全省民营企业执法举报投诉平台和处理机制,畅通行政执法民营企业举报投诉渠道并充分发挥作用。六是探索实行分类监管和跨部门、跨区域执法协作联动机制,构建以信用监管和智慧监管为核心的市场监管体系,建立信息共享和联合惩戒机制。

  (五)健全民营企业涉诉机制

  一是强化审限监管,严格审限延长、中止等情形审批,坚决查处“隐形技术处理”超审限问题。二是开展涉民营企业长期未结诉讼案件专项清理工作,建立定期通报和督办机制。三是加强对刑事案件立案活动的监督,加大对该立不立、不该立乱立等执法不严、司法不公问题的监督纠正力度。四是完善以公安机关为主导的行刑衔接沟通机制以及以检察机关为主导的民营企业保护联席会诊机制。五是建立健全生效判决执行考核和监督机制,切实解决执行难和乱执行问题。

  (六)不断提升公共法律服务能力和水平

  一是完善涉企多元化纠纷解决机制,畅通民营企业诉求和反映渠道,构建多方参与、多元化解纠纷新模式,充分发挥工商联、行业协会、企业商会等组织化解矛盾纠纷的积极作用。对涉企纠纷本着“保护发展”的目标优先进行调解,强化司法调解、人民调解、行政调解的有效衔接,加强与相关单位和部门的沟通联系,全方位、多层次地解决矛盾纠纷,促使更多的商事纠纷通过非诉渠道化解。二是各级政府积极兑现承诺,带头遵守诚实信用原则。研究制定切实有效的民营企业融资担保机制,完善民营企业贷款抵押机制,健全企业信用评价体系,切实解决融资难融资贵问题。三是强化民营企业家自觉遵守法纪意识,组织、指导、帮助民营企业制定法治宣传计划,帮助民营企业完善内部管理制度,有针对性地开展专题法治教育培训和宣传,及时发现企业重大法律风险并采取有效预防措施,鼓励民营企业聘请法律顾问,切实有效降低法律风险,增强民营企业家依法治企思想意识。

  责任编辑  王大林

责任编辑:王大林
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