党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步强调以良法保障善治，深刻揭示了我国经济发展奇迹和社会长期稳定的奇迹背后的制度逻辑，为把我国制度优势更好转化为国家治理效能指明了方向。

　　明确良法的基本内涵

　　党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，党的十九届四中全会对良法善治进一步作出强调。衡量“良法”的科学标准是什么？从理论上讲，古希腊哲学家亚里士多德曾经对“法治”作出经典论述：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”此后，许多思想家从宗教、哲学、道德、政治、经济的角度，从实质与形式的维度，对何为“良法”进行了持续深入的研究和阐释。习近平总书记指出：“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。我们认为，所谓“良法”，就是符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护的法律法规。要注意的是，我国宪法规定坚持党的领导，党的意志和人民意志是统一的，因此“良法”必然是党和人民意志的统一。

　　如何判断法律法规是否是“良法”？从立法层面看，法律法规必须符合宪法精神。一是法律法规必须坚持和贯彻宪法确立的根本制度、基本制度和重要制度。二是立法要以宪法为最高依据，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。三是按照宪法确认的立法体制、立法权限来立法。宪法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律，制定行政法规；省（区、市）人大及其常委会，设区的市、自治州人大及其常委会，制定地方性法规；民族自治地方人大制定自治条例和单行条例。

　　从法律的阶级属性看，法律还必须体现人民意志。一是立法必须坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。二是充分发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，解决人民最关心最直接最现实的利益问题。三是坚持走群众路线，不断扩大公民对立法的有序参与，广泛听取各方面意见尤其是基层群众意见，切实做到集思广益、凝聚共识，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，增强法律贯彻实施的群众基础。

　　实现良法善治的基本途径

　　坚持党领导立法是实现良法的根本政治保证。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。我们要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，着力推进党的领导制度化、法治化。要坚持立法服务党和国家工作大局，主动对接、积极融入党和国家重大发展战略、重大决策部署，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，保障党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行。要加快推动落实社会主义核心价值观入法入规，用强有力的法律制度保障培育践行社会主义核心价值观。要严格落实立法工作向同级党委请示报告制度，凡重大立法事项，立法涉及的重大体制、重大政策调整等重大问题，要按照规定向同级党委请示报告。2019年2月，中央全面依法治国委员会召开第二次会议，审议通过了《全国人大常委会2019年立法工作计划》《国务院2019年立法工作计划》等重要文件。这一系列重要举措，形成了保证党领导立法的制度性安排。

　　发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用是实现良法善治的关键环节。有效防止部门利益和地方保护主义法律化，必须发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。党的十九届四中全会强调的要支持和保证人大及其常委会依法行使职权，体现了我们党对支持和保证人大履行立法机关职能的高度重视，也对人大及其常委会如何发挥好在立法工作中的主导作用明确了方向。一是发挥人大在确定立法选题中的主导作用，紧扣党中央决策部署，围绕中心、服务大局，把准立法方向，选对立法项目。二是发挥人大在组织法案起草中的主导作用，涉及综合性、基础性、全局性的法律，原则上应由人大专门委员会、工作委员会直接组织起草，至少应该是由人大牵头、部门参与，其他法律可以是部门起草后交人大征求意见和审改。三是发挥人大在审议把关中的主导作用，不管是人大专门委员会、工作委员会直接组织起草的法案，还是参与起草或部门起草的法案，人大都要发挥最后把关作用，确保立法经得起历史、实践和人民的检验。发挥主导作用还有其他方面，包括组织协调推动，发挥专门委员会、工作委员会的作用，发挥人大代表的主体作用等。要高度重视政府在立法工作中的重要作用，积极推动、督促、指导政府及其部门切实履行好立法工作各环节的相关职责，形成工作合力，共同做好立法工作。

　　发挥立法的引领和推动作用是实现良法善治的题中之义。新时代立法工作需要新的理念、新的思维。要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。立法理念实现从“摸着石头过河”到加强顶层设计的转变、从注重确认和巩固改革成果到主动引领和推进改革进程的转变，为制定和促进改革发展的良法善治提供有力的思想指引。

　　推进科学立法、民主立法、依法立法是实现良法的必然要求。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要健全人大对立法工作的组织协调机制，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善立法项目征集和论证制度。推进立法精细化，增强法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。健全法律法规草案征求人大代表意见制度，更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整的论证咨询机制。完善公民有序参与立法制度，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，完善法律法规草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

　　（责任编辑 李建宏）  

　　作者 王方渝 云南省人大常委会办公厅研究室

　　2020年《社会主义论坛》第2期“沿着习近平总书记指引的方向  接续奋斗谱写好中国梦的云南篇章”