作者：张宪伟 云南省人民政府发展研究中心党组书记、主任

　　改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。为顺应全球化经济治理新格局、对接国际贸易投资新规则，积极参与全球经济治理，把握对外开放主动权，进一步扩大对外开放、促进改革，为我国发展赢得广阔空间，我国作出建设自由贸易试验区的战略决策。

　　自由贸易区的含义与特征

　　“自贸区”已成为我国时下的一个热词，自由贸易区和自由贸易园区虽然只有一字之差，而且都简称为“自贸区”，但两者却是不同的概念范畴，在本质上存在较大差异。自由贸易区（Free Trade Area，即FTA）是区域经济一体化的一种合作形式，源于世界贸易组织（WTO）有关“自由贸易区”的规定，最早出现于1947年WTO《关税与贸易总协定》中的第24条第8款，其对自由贸易区的解释为：“自由贸易区应理解为在两个或两个以上独立关税主体之间，就贸易自由化取消关税和其他限制性贸易法规”。自由贸易园区（Free Trade Zone，即FTZ）源于世界海关组织（WCO）有关“自由区”的规定，国际海关理事会1973年制定的《京都公约》将自由贸易园区解释为：“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他税而言，都被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度。”

　　因此，自由贸易区是两个或者两个以上国家或地区之间，通过签署具有法律效力的贸易协定来规定双方之间的优惠政策，具有排他性。而自由贸易园区是在一国之内所划定的特殊区域，由该国单方面自主给予的优惠政策，不需要与相关国家和单独关税区签订具有法律效力的协定。但两者都是为降低国际贸易成本，促进对外贸易和国际商务发展而设立的。而当前我国建设的自由贸易试验区属于自由贸易园区范畴。

　　自由贸易园区发展演变历程

　　自由贸易园区的发展历程一般可分为三个阶段。第一阶段是13世纪至16世纪的萌芽时期，意大利北部的佛罗伦萨可称为自由贸易园区的雏形。第二阶段是17世纪至第二次世界大战期间的初步发展时期，该时期的自由贸易园区逐渐突破了传统园区的模式束缚，在功能、运营方式上走向多样化。第三阶段是20世纪中期以来的蓬勃发展时期，该时期自由贸易园区的功能拓展到加工、物流、仓储、工业生产和科技开发等领域。随着国际经济环境和自由贸易园区竞争环境的深刻变化，自由贸易园区从具有单一功能，以转口贸易和进出口贸易为主的初级水平，向具有多种功能，形成有竞争优势的产业集群的高级水平迈进，呈现出数量不断增加、功能趋向综合、政治经济作用日益强化、管理日趋规范、竞争方向由优惠政策向服务能力转变的趋势特征。

　　我国建设自由贸易试验区具有深远的实践意义

　　近年来，贸易保护主义抬头，“逆全球化”思潮兴起给缓慢复苏的世界经济带来诸多的不确定性，给我国开放型经济发展带来不可忽视的外部压力。在这种背景下，党中央、国务院作出建立中国自由贸易试验区的重大决策，是新时代探索新方法、扩大新开放的战略举措，是推动形成我国新时代高水平全面开放新格局的有力抓手。

　　建设自由贸易试验区是顺应经济全球化新趋势的需要。我国建立自由贸易试验区是积极应对国际经济新格局的重要举措，能够加快人力、资本、技术等生产要素的流动和高效配置，激活企业发展活力，优化产业结构，提高经济增长质量和效益，促进贸易投资便利化、自由化，有利于我国步入经济全球化。

　　建设自由贸易试验区是进行制度创新、主动对接高标准贸易投资规则的需要。以我国首个自由贸易试验区——上海自由贸易试验区为例，国家对其要求和定位为：“继续积极大胆闯、大胆试、自主改”“探索不停步、深耕试验区”，深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系。可见，我国自由贸易试验区的建立是主动对接高标准贸易投资规则、融入国际经济新格局的需要。

　　建设自由贸易试验区是服务国家经济发展的需要。当前，我国经济进入增速换挡的高质量发展阶段，我国提出供给侧结构性改革，将改革的重点转移到包括制度供给的层面上来，将经济的发展转移到包括制度创新在内的创新驱动上来。“简政减税降费”即是从制度层面上为优化企业经营环境进行的制度创新。我国自由贸易试验区内创新制度的各种措施正是围绕优化营商环境、降低交易成本的做法。2019年7月商务部公布的自由贸易试验区第三批31个“最佳实践案例”就基本涵盖了世界银行营商环境报告所评估考察的大多数指标。通过这些制度创新案例的推广，能够更好地发挥自由贸易试验区的示范引领作用，带动优化营商环境，服务我国经济增长。

　　建设自由贸易试验区是参与全球治理的需要。我国积极承担大国责任，参与全球治理，推出共建“一带一路”倡议和自由贸易试验区战略。自由贸易试验区一方面在投资便利化规则等制度创新层面服务于“一带一路”建设，另一方面直接在功能定位上助推“一带一路”建设。河南、陕西、云南等省设立自由贸易试验区凭借区位优势直接对接“一带一路”建设，河南省主要是落实中央关于加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求，着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽。陕西省主要是落实中央关于更好发挥“一带一路”建设对西部大开发带动作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。云南省则是着力打造“一带一路”和长江经济带互联互通的重要通道，建设连接南亚东南亚大通道的重要节点，推动形成我国面向南亚东南亚辐射中心、开放前沿。

　　我国自由贸易试验区发展实践取得显著成效

　　2013年9月至2019年8月，我国分五个批次批准设立了共18个自由贸易试验区，形成了东西南北中协调、陆海统筹，沿海省份全为自贸区的开放态势，推动形成了我国新一轮对外开放新格局。《中国自由贸易试验区发展报告（2019）》显示：五年来，我国自由贸易试验区各项试验任务落实良好，总体上实现了战略定位和发展定位。我国自贸试验区建设取得了显著成效，进入了全新发展阶段。

　　在制度创新探索上，我国各自由贸易试验区形成了一大批制度创新成果推广至全国，发挥了全面深化改革的“试验田”作用。商务部2019年7月份发布的数据显示，近6年来，我国前3批共11个自贸区形成的包括外商投资准入负面清单、国际贸易“单一窗口”等在内的202项制度创新成果得到了复制推广，实现了以局部突破带动全局发展，推动了贸易、投资、金融等领域管理制度的进一步优化和开放水平的不断提高，带动了全国范围内营商环境市场化、国际化、法治化水平的持续进步。截至目前，2018年10月批准建设的中国（海南）自由贸易试验区也分四批共发布了30余项制度创新成果案例。

　　在服务经济增长方面，我国自贸试验区吸收外资持续保持高速增长。有数据显示，截至2018年底，我国前三批共11个自贸试验区累计新设立企业61万家，其中外资企业3.4万家，自贸区以不到全国万分之二的面积，吸引了12%的外资，创造了12%的进出口。2019年上半年，我国前四批共12个自贸试验区吸引外商实际投资近700亿人民币，占全国比重达14%左右，实际使用外资同比增长20.1%，较全国高近13个百分点。

　　对云南自由贸易试验区建设的思考

　　《中国（云南）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），为云南自由贸易试验区的建设指明了方向，明确了定位，提出了要求，提供了保障。云南应进一步解放思想、开拓进取、真抓实干，确保高水平高质量推进自由贸易试验区建设。

　　积极服务和融入国家发展战略。国家批准建设云南自由贸易试验区，是党中央、国务院着眼于国际、国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策，是当前我国扩大对外开放、积极推动经济全球化的重大举措。我们应切实提高政治站位，担当重大使命，充分发挥云南的区位优势，积极参与中国—中南半岛、孟中印缅、中缅、中老等经济走廊建设，切实打好“沿边”和“跨境”两张牌，高质量完成好《总体方案》试点任务，以高水平开放服务和融入国家发展战略，在国家对外开放全局中体现云南担当、云南作为、云南地位。

　　聚焦制度创新彰显云南特色。作为新时代改革开放的新高地，创新是自由贸易试验区建设的灵魂，自由贸易试验区不应是政策、税收的洼地，而应是体制机制创新的高地。我们要锐意进取，大胆创新，勇于突破，力争形成一大批可复制、可推广的制度创新成果，切实发挥全面深化改革的“试验田”作用。建设云南自由贸易试验区除了全面推广试行已有先进经验外，更要突出特色、探索沿边地区制度创新，抓好“首创”政策的试点工作，形成创新制度体系，为沿边深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。同时，创新和风险相伴而生、辩证统一，要正确处理好创新与风险防控的关系，强化底线思维，增强忧患意识，建立健全系统性风险预警、防范和化解体系，及时化解和处置风险隐患，确保自由贸易试验区建设稳定、安全、高效。

　　用好各类多双边贸易合作机制。充分用好中国—东盟合作机制。中国—东盟自由贸易区于2010年正式建立，目前已取得显著成效。东盟已成为我国第二大贸易合作伙伴。云南省应充分了解中国与东盟正在落实的如《中国—东盟产能合作联合声明》《中国—东盟关于进一步深化基础设施互联互通合作的联合声明》等有关合作共识，主动对接，积极争取将辐射中心建设项目列入中国与东盟有关合作机制的合作项目，将中国与东盟合作的新机制尤其是有关产业、行业的合作机制落户云南；主动了解和把握中国与东盟各成员国的关系及其发展动态，将云南自由贸易试验区建设融入中国与东盟及其成员国的合作中。同时，也要着眼长远，深入研究我国与他国正在进行的自贸协定谈判或升级谈判。目前，我国正在与27个国家进行12个自贸协定谈判或升级谈判，包括《区域全面经济伙伴关系协定》、中日韩、中国—挪威、中国—斯里兰卡、中国—以色列、中国—韩国自贸协定第二阶段以及中国—新加坡、中国—新西兰自贸协定升级谈判等。云南应积极主动对接和沟通，抓住市场开放机遇，挖掘市场潜力，助力自由贸易试验区建设。

　　加强与其他自由贸易试验区的对接。密切跟踪、关注其他自由贸易试验区的发展动态和新的改革成果，吸收和借鉴它们有益的实践经验。鼓励自由贸易试验区各片区政府、省内有条件的部门、相关企业在其他自由贸易试验区建立办事机构、窗口等对接平台，扩宽信息渠道，加强信息共享和信息沟通，为企业提供招商推介、商品展示、研发设计、货物通关等服务。加强对接产业转移，争取其他省市区自由贸易试验区设立后溢出制造业和服务外包项目落户云南。

　　加快制定《中国（云南）自由贸易试验区条例》。建设自由贸易试验区，必须坚持锐意改革，勇于突破传统经济体制束缚。目前，上海、广东、福建、天津、四川、浙江、湖北、辽宁等省市的自由贸易试验区已通过地方人大立法，制定了自由贸易试验区条例。深圳特区的成功也很大程度得益于1980年通过的《广东省经济特区条例》及1992年通过的《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》。据统计，截至2017年，在深圳累计制定的220项法规中，改革创新的法规占比达到了73.63%。云南省可借鉴已有省市的立法经验，在制定自由贸易试验区管理办法的基础上，尽快制定《中国（云南）自由贸易试验区条例》，为云南省自由贸易试验区建设提供更高位阶的法治保障。

　　加快提升对外交往、国际合作的能力和水平。推动云南自由贸易试验区高标准建设、高质量发展，需要有一批高素质的干部和企业家队伍，需要加快提升云南省对外交往、国际合作的能力和水平。应大力开展自由贸易试验区政策专题培训，打造一批国际化商务人才。可邀请国家有关部委、其他自由贸易试验区有关领导及相关专家学者对自由贸易试验区各项政策进行解读，提升自由贸易试验区建设管理队伍的政策理论水平和工作能力。千方百计引进人才。继续在人才引进上下更大功夫，切实夯实自由贸易试验区人才队伍基础，更好贯彻落实我国及云南省一系列开放发展的部署要求。​

　　（责任编辑 王大林）